一．構(gòu)成整車特征進(jìn)口零部件政策的來龍去脈
在1994年發(fā)表的中國汽車產(chǎn)業(yè)政策中，有關(guān)于國產(chǎn)化的要求：
1．汽車工業(yè)企業(yè)在引進(jìn)產(chǎn)品制造技術(shù)之后，必須進(jìn)行產(chǎn)品國產(chǎn)化工作，作為國家支持其發(fā)展第二車型的基本條件。
2．汽車工業(yè)企業(yè)不得以半散件（SKD）和全散件（CKD）方式進(jìn)口散件組裝生產(chǎn)整車。
未經(jīng)批準(zhǔn)，禁止用進(jìn)口車身（含駕駛室）拼（組）裝汽車，禁止利用進(jìn)口摩托車發(fā)動機(jī)（含全套發(fā)動機(jī)散件）車架拼（組）裝摩托車。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得用進(jìn)口動力總成做產(chǎn)品鑒定和目錄登錄。
3．根據(jù)《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》規(guī)定，國家根據(jù)汽車工業(yè)產(chǎn)品的國產(chǎn)化率制定進(jìn)口關(guān)稅的優(yōu)惠稅率。凡是達(dá)到下列國產(chǎn)化率的，可享受不同的優(yōu)惠稅率：
�、拧∫M(jìn)M類整車技術(shù)的產(chǎn)品國產(chǎn)化率達(dá)到40%、60%、80%。
�、啤∫M(jìn)N類、L類整車技術(shù)的產(chǎn)品國產(chǎn)化率達(dá)到50%、70%、90%。
⑶ 引進(jìn)汽車、摩托車總成及關(guān)鍵零部件技術(shù)的產(chǎn)品國產(chǎn)化率達(dá)到50%、70%、90%。
引進(jìn)整車的起步國產(chǎn)化率必須達(dá)到40%以上。
以上享受級差關(guān)稅率的累計時間不超過4年。
在中國加入WTO的談判中，最終承諾減少汽車整車和零部件進(jìn)口關(guān)稅，取消根據(jù)國產(chǎn)化率給予的優(yōu)惠政策。
小客車（包括輕型越野車、九座以下客車、轎車）關(guān)稅減讓表承諾
車型 2001年 2002年 2003年 2004年 2005年 2006.1.1 2006.7.1
3升以下 70 43.85 38.20 34.20 30 28 25
3升及以上 80 50.70 43.00 37.60 30.30 28 25
零部件關(guān)稅
到2006年7月1日，零部件關(guān)稅降低到10%（算術(shù)平均值）。
中國政府承諾在2000年以前取消根據(jù)汽車生產(chǎn)的國產(chǎn)化率給予企業(yè)優(yōu)惠關(guān)稅稅率。
另外《中國工作組報告書》第93條談到成套散件問題：“對于有關(guān)汽車零件關(guān)稅待遇的問題，中國代表確認(rèn)未對汽車的成套散件和半成套散件設(shè)立關(guān)稅稅號。如中國設(shè)立此類稅號，則關(guān)稅將不超過10%。”但是好像國內(nèi)外的人都沒有看到這個內(nèi)容，所以沒有人提起這個承諾。
2003年，當(dāng)時的國家計委在汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策征求意見稿中提出“國家支持汽車生產(chǎn)企業(yè)努力提高汽車產(chǎn)品本地化生產(chǎn)能力，不鼓勵進(jìn)口全套散件或半散件組裝生產(chǎn)汽車�！辈⒁�(guī)定了整車特征管理辦法：
第四十五條 海關(guān)總署會同國家有關(guān)部門對汽車生產(chǎn)企業(yè)用進(jìn)口部件生產(chǎn)汽車方式進(jìn)行核查，凡進(jìn)口汽車零部件構(gòu)成整車特征的，按進(jìn)口整車稅率納稅。
第四十六條 汽車整車特征的認(rèn)定范圍為發(fā)動機(jī)總成、車身（駕駛室）總成、變速器總成、驅(qū)動橋總成、非驅(qū)動橋總成、車架總成、轉(zhuǎn)向系統(tǒng)、制動系統(tǒng)（含ABS）、空調(diào)系統(tǒng)。
第四十七條 汽車總成（系統(tǒng)）特征的認(rèn)定范圍包括整套總成散件進(jìn)口，或?qū)⒖偝苫蛳到y(tǒng)逐一分解成若干關(guān)鍵件進(jìn)口。凡進(jìn)口關(guān)鍵件達(dá)到即超過規(guī)定數(shù)量的，即視為構(gòu)成總成特征，并依法按總成稅率納稅。
第四十八條 按照汽車整車特征認(rèn)定范圍達(dá)到下述狀態(tài)的，視為構(gòu)成整車特征：
1．進(jìn)口發(fā)動機(jī)、車身（駕駛室）兩大總成裝車的；
2．進(jìn)口發(fā)動機(jī)和車身（駕駛室）兩大總成之一及其余三個總成（含）以上裝車的；
3．進(jìn)口除發(fā)動機(jī)和車身（駕駛室）兩大總成以外其余五個總成（含）以上裝車的。
2003年“非典”流行期間，某機(jī)構(gòu)曾經(jīng)組織了一次汽車產(chǎn)業(yè)政策征求意見會，會上外商對于構(gòu)成整車特征的管理辦法意見很大。但是外商不敢在公開場合批評中國政府的產(chǎn)業(yè)政策，比如大眾公司亞太地區(qū)負(fù)責(zé)人雷斯能曾經(jīng)認(rèn)為中國的汽車產(chǎn)業(yè)政策是“短視的政策”，引起國內(nèi)輿論的軒然大波，大眾公司迅速通過媒體進(jìn)行澄清，稱國外記者報道有誤。
2004年公布的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》原封不動地寫入了以上內(nèi)容，2005年制定了《構(gòu)成整車特征汽車零部件進(jìn)口管理辦法》。
二．該政策的影響分析
《整車特征管理辦法》是保護(hù)中國汽車工業(yè)發(fā)展的一個技術(shù)壁壘，使那些不想在中國進(jìn)行本地化生產(chǎn)的企業(yè)失去競爭力。這個《辦法》出臺的目的，首先是引導(dǎo)外國汽車制造商在中國建立研發(fā)基地，將關(guān)鍵零部件技術(shù)引進(jìn)國內(nèi)，使國內(nèi)企業(yè)獲得真正的技術(shù)支持。辦法細(xì)則對整車特征的認(rèn)定及總成的認(rèn)定相當(dāng)細(xì)致、相當(dāng)明確，對責(zé)、權(quán)、利的規(guī)定也相當(dāng)清晰，外國汽車企業(yè)要想鉆空子的話，幾乎不可能，除非鋌而走險。
1．CKD長期存在的原因是高關(guān)稅保護(hù)甚至以KD方式保護(hù)。
2000年以前，進(jìn)口汽車關(guān)稅高達(dá)80%－100%，零部件關(guān)稅在40％左右，其間稅差有40%－60%，再加上國內(nèi)一直嚴(yán)格控制汽車進(jìn)口，造成長期供不應(yīng)求，因此CKD幾乎是公開的走私，其暴利程度僅次于走私。
另外，CKD方式也曾經(jīng)作為保護(hù)國有企業(yè)的手段。因為原來國有企業(yè)都非常困難，于是國家就批準(zhǔn)一部分KD散件，幫助企業(yè)渡過難關(guān)。比如早在80年代，一汽轎車就裝配過一批奔馳轎車，后來大量裝配奧迪100轎車，這兩年又批準(zhǔn)裝馬自達(dá)6轎車。還有一種情況是“技貿(mào)結(jié)合”，也就是“用市場換技術(shù)”，通過購買一定數(shù)量的整車或散件，跨國公司轉(zhuǎn)讓生產(chǎn)技術(shù)，比如引進(jìn)切諾基、五十鈴N系列。幾乎所有合資企業(yè)引進(jìn)車型都要經(jīng)過CKD階段，逐步實現(xiàn)國產(chǎn)化。
但是有人形容KD方式如同服食鴉片，長期服用上癮而且中毒，最終不僅不可能形成自主開發(fā)能力，甚至?xí)䥺适ё孕虚_發(fā)的愿望。因此從80年代末開始，中國政府提出了國產(chǎn)化戰(zhàn)略和政策要求。
2．除了稅差這個直接成本，當(dāng)?shù)鼗a(chǎn)還有巨大的投資及其風(fēng)險。
一般在計算KD方式與國產(chǎn)化成本時，往往只涉及到稅差，實際上對跨國公司來講，如果在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)，還有投資和研發(fā)成本。KD車成本=進(jìn)口散件成本+組裝成本，而本地化車生產(chǎn)成本=本地化車平均生產(chǎn)成本+投資研發(fā)成本。如果是KD方式僅需要建一個簡單的組裝線就可以了，投資幾千萬元甚至更少，而本地化生產(chǎn)要建沖壓、裝焊、涂裝、總裝四大工藝車間，投資高達(dá)幾十億元。此外按照新的整車特征管理辦法，企業(yè)也不能采用總成KD的辦法，本地化采購成本會因零部件企業(yè)的初期投資、研發(fā)成本很高，而初期采購批量不大，往往成本要大幅度高出直接進(jìn)口的零部件，據(jù)廣州本田的測算，要高出20％－30％左右。像神龍公司、一汽大眾這樣的項目，初期投資都在120億元以上，由于長期達(dá)不到綱領(lǐng)，神龍公司長期虧損，原有的投資至今沒有收回；一汽大眾也虧損到本世紀(jì)初。
長期以來，跨國汽車公司為防止技術(shù)的外傳和規(guī)避零部件本地生產(chǎn)投資的風(fēng)險，在與國內(nèi)合作時，往往習(xí)慣于進(jìn)口總裝，在我國加入WTO 以后，國產(chǎn)化率的取消，更是強(qiáng)化了我國汽車合資企業(yè)進(jìn)口方式的零部件先行向總裝先行的趨勢。這種趨勢大大降低了我國企業(yè)的組裝成本。另一方面，由于我國汽車關(guān)鍵技術(shù)的缺乏，投資研發(fā)成本和風(fēng)險的巨大，面對日益繁榮的汽車市場，KD生產(chǎn)成為一種誘人的方式。這是導(dǎo)致KD方式成風(fēng)的重要因素之一。
但是，從一些有較明確戰(zhàn)略的跨國公司動向來看，為了更好地適應(yīng)中國市場變化和競爭形勢，越來越多地實行生產(chǎn)、采購、人才甚至研發(fā)的本土化，而且今年將有10家轎車生產(chǎn)企業(yè)年產(chǎn)量超過10萬輛，采購批量的加大降低了采購成本，因此整車特征管理辦法對這些企業(yè)影響不大。CKD生產(chǎn)顯然不是目前中國合資廠主流的生產(chǎn)方式，而且就大多數(shù)汽車制造商而言，60%的的國產(chǎn)化率沒什么壓力。另外，合資廠追求國產(chǎn)化率也不需要外部壓力，相反，出于提高產(chǎn)品成本競爭力的需要，大多數(shù)合資品牌在積極謀求提高國產(chǎn)化率。一汽—大眾總經(jīng)理秦?zé)髡f：“從成本和物流角度看，我們更愿意使用國產(chǎn)零部件。因為進(jìn)口零部件加上關(guān)稅、運(yùn)費(fèi)等，成本很高，訂貨周期太長，更可怕的是近來歐元對人民幣匯率大幅升值，使進(jìn)口零部件的成本又加上了一大塊。所以，即使沒有國產(chǎn)化率的規(guī)定，沒有一點來自輿論的壓力，我們也一定要千方百計地提高國產(chǎn)化率，為的是降低成本，提高生存和競爭能力�！北本┈F(xiàn)代的負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時表示：“辦法的出臺，對北京現(xiàn)代不會產(chǎn)生什么影響。不可否認(rèn)，在北京現(xiàn)代項目啟動的初期，的確是在CKD造車，但隨著項目的進(jìn)展，2003年4月，北京現(xiàn)代實現(xiàn)了四大工藝（沖壓、焊接、涂裝、總裝）本地化生產(chǎn)，2003年年底實現(xiàn)了70%的國產(chǎn)化率，現(xiàn)如今已達(dá)76%，變速箱的引進(jìn)工作也進(jìn)展很順利�！�
3．整車特征管理辦法對兩類企業(yè)影響最大
整車特征管理辦法對兩類企業(yè)影響最大：一類是生產(chǎn)高檔產(chǎn)品的合資企業(yè)，特別是奔馳和寶馬。因為這些企業(yè)的產(chǎn)品性質(zhì)決定其市場容量不會很大，生產(chǎn)批量相對較小，比如北京奔馳的設(shè)計綱領(lǐng)不過2萬輛，寶馬的計劃也不過3－5萬輛。這樣小的批量，只有采取總部統(tǒng)一采購方式才能降低成本，如果單獨(dú)在中國建立配套體系，成本會極大地提高，喪失在中國生產(chǎn)的競爭力；奔馳和寶馬的許多技術(shù)屬于頂級水平，中國尚不具備國產(chǎn)化生產(chǎn)的能力；高檔車的生產(chǎn)和裝配需要高水平的技術(shù)工人。因此，對奔馳和寶馬來說，在當(dāng)?shù)夭少徶荒芟抻谝话愕耐ㄓ眉?/P>
另一類企業(yè)就是沒有固定產(chǎn)品，沒有加工能力、規(guī)模很小，甚至沒有像樣的廠房，僅靠KD維持的和生存的小企業(yè)。這類企業(yè)更談不上研發(fā)能力。這類企業(yè)是國家有關(guān)部門一直想趕盡殺絕的“散亂差”禍?zhǔn)祝舱钦囂卣鞴芾磙k法所要調(diào)整的對象，這類企業(yè)今后難以生存。
4．對本土企業(yè)來講，生產(chǎn)本土化也并非全是福音
一些合資企業(yè)在謀求提高國產(chǎn)化率時，僅僅把跨國公司原來的零部件配套廠搬到中國來。實現(xiàn)這點并不難，因為國家對外資在設(shè)立零部件企業(yè)沒有投資比例的限制，甚至可以獨(dú)資，這有利于跨國公司更好地控制采購環(huán)節(jié)。北京現(xiàn)代汽車的配件供應(yīng)商大部分是韓資企業(yè)就是明證。這種做法對自主汽車零部件廠商的擠壓是非�？膳碌�。
據(jù)統(tǒng)計，在全國5000多家汽車零部件企業(yè)中，目前已有1200多家是外商投資企業(yè)，超過1/5，多為獨(dú)資和控股企業(yè)，而且這些企業(yè)掌握世界先進(jìn)的技術(shù)，有強(qiáng)大的開發(fā)能力和資金實力。專家說，進(jìn)入中國市場的跨國汽車零部件集團(tuán)，許多都是位居世界500強(qiáng)企業(yè)，它們在帶來技術(shù)和資本的同時，為國內(nèi)汽車零部件市場導(dǎo)入了全球化、中性化、同步化、模塊化等先進(jìn)管理理念和經(jīng)營模式，為我國汽車零部件產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
5．歐盟對這個辦法有意見，被可能采取談判措施，甚至提交WTO。
中國的廉價商品出口持續(xù)增長，遇到的貿(mào)易摩擦也越來越多，遭到越來越多的反傾銷措施。中國目前希望歐盟早些對中國武器進(jìn)口開禁，在這樣的情況下，出臺整車特征管理辦法無疑為中歐貿(mào)易關(guān)系帶來了新的矛盾。日前，歐盟認(rèn)為中國的相關(guān)規(guī)定使歐洲汽車制造商在華面臨汽車零部件進(jìn)口問題，如果歐盟與中國無法通過雙邊談判解決這些歧視歐洲制造商的做法，歐盟委員會則考慮把問題提交至WTO，是否提交將在12月12日之后決定。
德國“商報”引述消息人士指出，歐盟考慮向世界貿(mào)易組織控告中國阻礙歐盟汽車零件進(jìn)入中國市場；另外，歐盟正準(zhǔn)備對中國進(jìn)口的鞋類實施反傾銷稅。
報導(dǎo)說，中國商務(wù)部長薄熙來與英國貿(mào)易暨工業(yè)大臣曼德森11月4日在布魯塞爾會談時，曼德森要求中國降低歐盟汽車零件的關(guān)稅，沒有得到正面回應(yīng)。曼德森說，這些關(guān)稅“傷害很大”，情勢“非常嚴(yán)峻”。
歐盟執(zhí)委會的工作小組“Cars 21”已針對中國歧視歐盟汽車零件展開調(diào)查，如果中國不改變政策，歐盟執(zhí)委會準(zhǔn)備向世界貿(mào)易組織提出控告。對此該小組將在十二月十二日提交正式報告。
由歐盟工業(yè)專員佛修根領(lǐng)導(dǎo)的“Cars 21”小組，成員包括歐盟的汽車工業(yè)代表與各國官員。報導(dǎo)說，小組報告的草案中尤其抱怨中國對從歐盟進(jìn)口的汽車零配件實施高關(guān)稅，以及智慧財產(chǎn)權(quán)不受保障。
佛修根的發(fā)言人指出，只要報告一提交給執(zhí)委會，歐盟就會付出行動。不過在提出控告前，仍將透過對話，希望中國讓步。
德國汽車工業(yè)聯(lián)合會（VDA）表示，外國企業(yè)在中國仍被不公平對待。歐洲汽車工業(yè)聯(lián)合會（ACEA）也指出，目前這種狀況毫無改善的跡象。
另外，由于歐洲鞋類制造商投訴不斷，曼德森正調(diào)查中國是否以低于歐盟生產(chǎn)成本的售價出口鞋類；如果結(jié)果確定，歐盟可對中國進(jìn)口的鞋類實施反傾銷稅。
英國“金融時報”日前透露，調(diào)查結(jié)果已傾向確定，歐盟下月起將對中國進(jìn)口的鞋類實施反傾銷稅。不過曼德森不愿對“商報”證實調(diào)查結(jié)果，只說“如果歐盟必須采取行動，一定會有適當(dāng)?shù)拇胧薄?/P>
6．中美貿(mào)易順差達(dá)2000億美元，美國要求中國增加進(jìn)口。
美國貿(mào)易代表羅伯特·波特曼11月14日在北京表示：“中美貿(mào)易逆差今年接近2000億美元，雙方應(yīng)該實現(xiàn)貿(mào)易平衡�！彼J(rèn)為中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系非常重要，但一些重要貿(mào)易爭端必須解決。波特曼屢次強(qiáng)調(diào)中國必須開放市場�！爸袊袌霰仨毟娱_放，必須讓更多的美國公司參與中國市場競爭，這有利于美國公司，也有利于中國�！�
7. 存在歧視性
世貿(mào)組織并不反對或禁止高國產(chǎn)化率，也不贊成和支持低國產(chǎn)化率，它反對的是零部件采購中對進(jìn)口零部件的歧視性做法，認(rèn)為這有悖于公平貿(mào)易和競爭原則，有礙于實現(xiàn)資源有效配置和提高效益。
在一個像中國這樣潛力巨大的市場上，必須將戰(zhàn)略重點放在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)上，而不是對當(dāng)?shù)爻隹谏�，因為，在離市場最近的地方進(jìn)行生產(chǎn)乃至研發(fā)，從經(jīng)營和效益角度看最為有利，除非所有競爭對手都一致決定不在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)（這實際上是不可能的），或者當(dāng)?shù)亟箍鐕驹诒镜厣a(chǎn)；既然在當(dāng)?shù)卮笠?guī)模生產(chǎn)整車，那么主要由當(dāng)?shù)靥峁┝悴考钣欣�，可以實現(xiàn)對高效整車生產(chǎn)至關(guān)重要的零部件即時供應(yīng)，并同時降低物流成本，更何況中國存在勞動力數(shù)量及其成本的優(yōu)勢。
跨國公司為了降低成本，保持競爭力，大力推行全球采購，一切以零部件的質(zhì)量、成本等純經(jīng)濟(jì)因素為準(zhǔn)，實現(xiàn)資源的全球最優(yōu)配置。激烈的競爭把零部件廠商的利潤壓縮到了極限。奧迪公司為降低成本，把幾乎全部發(fā)動機(jī)的生產(chǎn)都轉(zhuǎn)移到了匈牙利；德國大眾為降低成本，其絕大部分零部件從西班牙、巴西、中國等成本低的國家采購。福特護(hù)衛(wèi)者轎車零部件供應(yīng)商來自15個國家。
據(jù)報道，在加拿大，雖然對美資汽車企業(yè)有65%的“本地含量”規(guī)定，但資源最佳配置的需求和市場競爭，卻使實際“本地含量”達(dá)到了80-90%；在匈牙利，政府沒有國產(chǎn)化規(guī)定，而1994年在當(dāng)?shù)亟⒌膴W迪發(fā)動機(jī)廠用了6年時間實現(xiàn)了55%的國產(chǎn)化率，發(fā)動機(jī)出口到德國、中國等國家，在當(dāng)?shù)毓S開始生產(chǎn)第一款車型———奧迪TT兩年后，國產(chǎn)化率便達(dá)到了50%，產(chǎn)品出口全球市場；在捷克，德國大眾1991年開始小股合資，后于2000年獨(dú)資生產(chǎn)的斯柯達(dá)，用了幾年時間便實現(xiàn)了70%的國產(chǎn)化率，產(chǎn)品大批出口；在西班牙，德國大眾收購了西亞特之后，不僅沒有使西班牙淪為德國大眾的“組裝車間”，反而使其成了德國大眾本土工廠的主要零部件供應(yīng)基地，德國大眾本土企業(yè)倒面臨著淪為“組裝車間”的危險。
比較之下，自然應(yīng)提出疑問：為什么在那些與跨國公司母國地理位置非常接近，而且本身市場需求不大的國家能夠?qū)崿F(xiàn)較高的國產(chǎn)化率，倒是在遠(yuǎn)離跨國公司的母國，本身市場潛力極大，因而本地化生產(chǎn)最為必要，勞動力成本優(yōu)勢最強(qiáng)，而且重視程度最高的中國，國產(chǎn)化反而成了老大難呢？這說明其他相關(guān)的政策及體制扭曲了國產(chǎn)化政策的目標(biāo)。
中國的汽車產(chǎn)品要形成全球競爭力，也必須采用全球化的戰(zhàn)略，包括全球采購的戰(zhàn)略。
