近來，我國校車安全事故頻發(fā)，引起全社會(huì)高度關(guān)注。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅從2010年10月至2012年1月，我國公開報(bào)道的嚴(yán)重校車事故就有31起，造成82名學(xué)生死亡、310余名學(xué)生不同程度受傷。尤其是2011年末發(fā)生在甘肅正寧和江蘇豐縣特大交通校車事故，分別造成21名幼兒和15名學(xué)生死亡，引起全社會(huì)高度關(guān)注。如何讓孩子上下學(xué)的道路變得更安全，成為政府、學(xué)校和家長共同關(guān)注的話題。從世界范圍看，發(fā)達(dá)國家的校車安全保障體系相對(duì)成熟。本文將介紹主要發(fā)達(dá)國家管理校車安全的主要做法，在此基礎(chǔ)上提出改進(jìn)我國校車運(yùn)營和安全管理的對(duì)策。
發(fā)達(dá)國家校車安全管理的主要做法
注重校車安全管理體制建設(shè)
校車不同于一般交通工具，保障校車安全必須國家力量介入。事實(shí)上，由于校車具有公益性和嚴(yán)格的安全要求，其成為發(fā)達(dá)國家為數(shù)不多的幾個(gè)要求政府強(qiáng)力介入和規(guī)范的行業(yè)之一。
發(fā)達(dá)國家普遍建立了行之有效的校車安全管理體制，基本可分為三類模式。一是政府直接管理模式。如英國地方政府從自身的教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算中劃撥�？钣糜谛＼嚨馁徺I、運(yùn)行和相關(guān)支出，承擔(dān)了出資人和服務(wù)提供者的雙重角色。根據(jù)情況不同，英國各地校車運(yùn)營呈現(xiàn)多樣性，一些地區(qū)由學(xué)校參與運(yùn)營，也有一些地區(qū)出于充分利用公共交通資源的考慮，在學(xué)生上下學(xué)時(shí)將公交車暫時(shí)調(diào)撥為校車使用。二是公私合作模式。美國的校車采取商業(yè)運(yùn)營辦法，一般由各州政府的教育委員會(huì)規(guī)定路線，招標(biāo)拍賣經(jīng)營權(quán)，與中標(biāo)的私人校車公司簽訂合同，校車運(yùn)營的具體事項(xiàng)則由各學(xué)區(qū)獨(dú)立決定，各州交通與教育兩個(gè)部門共同實(shí)施監(jiān)管。這樣既引入競爭機(jī)制提高效率，又依靠政府監(jiān)管服務(wù)質(zhì)量。三是混合模式。在日本，校車既有學(xué)�；虻胤秸杂械模灿羞\(yùn)輸企業(yè)出租的。前一種車輛由學(xué)�；蛘泻凸芾�，司機(jī)也由學(xué)�；蛘陀茫缓笠环N車輛由運(yùn)輸公司所有，司機(jī)則是公司雇員。德國的模式也類似，校車由專門運(yùn)輸企業(yè)提供，既可以是當(dāng)?shù)毓还�，也可以是私營運(yùn)輸公司。
無論何種模式，都強(qiáng)調(diào)政府職能的權(quán)威性和統(tǒng)一性。近年來，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)意識(shí)到對(duì)校車進(jìn)行“一元化管理”的必要性，以克服多部門分散管理、職能交叉沖突、責(zé)任推諉不清的弊端。美國的校車管理分為聯(lián)邦、州和地區(qū)3個(gè)層次，存在一定程度的部門職權(quán)分割。例如，高速公路管理局負(fù)責(zé)校車司機(jī)的認(rèn)證，交通部門管理校車運(yùn)營公司，教育委員會(huì)規(guī)定行車路線，學(xué)區(qū)和學(xué)校負(fù)責(zé)制定校車運(yùn)行規(guī)則和日常安全監(jiān)督。因此，美國校車委員會(huì)試圖協(xié)調(diào)這些部門并整合相關(guān)職能，統(tǒng)籌全國校車管理。英國的做法同樣呈現(xiàn)出“一元化管理”趨勢，2009年以后，內(nèi)閣大臣指定5人組成“校車委員會(huì)”，負(fù)責(zé)監(jiān)控全國校車運(yùn)營和管理情況并定期向內(nèi)閣大臣匯報(bào)，該委員會(huì)還有權(quán)提出對(duì)相關(guān)法案條款的修改建議。
健全校車安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)
健全的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系是校車安全管理順利推行的基礎(chǔ)�？傮w而言，發(fā)達(dá)國家的校車法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系具有統(tǒng)一協(xié)調(diào)、配套性強(qiáng)、易于操作、及時(shí)更新等特點(diǎn)。
在許多發(fā)達(dá)國家，校車是一種具有法律基礎(chǔ)的制度。美國《教育法》規(guī)定，所有美國兒童須接受12年義務(wù)教育，其中“免費(fèi)乘坐校車”便是義務(wù)教育的重要內(nèi)容。從20世紀(jì)60年代中期開始，美國實(shí)施了強(qiáng)制性的乘校車上下學(xué)制度，聯(lián)邦政府基于最低安全標(biāo)準(zhǔn)制定了全國通用的校車安全規(guī)章。由于公共教育的職責(zé)主要由州和地方政府承擔(dān)，其在聯(lián)邦政府基本規(guī)章的基礎(chǔ)上制定出細(xì)化且更加嚴(yán)格的規(guī)則。迄今，聯(lián)邦政府和各州為校車制定的法律法規(guī)總計(jì)有500項(xiàng)之多，部分城市和學(xué)區(qū)也制定了各自的規(guī)章，內(nèi)容主要涉及校車的類型與安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、校車的安全標(biāo)志與裝置、校車的運(yùn)營管理、校車的通行規(guī)則等4大方面。加拿大各省都有一系列法律和規(guī)章保障校車安全。例如安大略省通過審查、評(píng)級(jí)、年檢、抽查等方式，確保校車運(yùn)營商規(guī)范運(yùn)營，并將校車安全運(yùn)營評(píng)級(jí)結(jié)果直接向公眾、客戶、金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)公開。英國政府于2009年頒布了《校車(安全)法》，試圖通過對(duì)車輛設(shè)計(jì)、駕駛員要求、學(xué)校責(zé)任等方面進(jìn)行專門立法，來保證校車的安全性，從而提高校車吸引力。在德國，中小學(xué)生的交通安全問題屬地方管轄范圍，如巴伐利亞州在上世紀(jì)70年代就通過了《就學(xué)免費(fèi)交通法》，還專門制定了《學(xué)生就學(xué)交通條例》。
標(biāo)準(zhǔn)是現(xiàn)代政府監(jiān)管的重要手段，在校車安全管理中也體現(xiàn)得淋漓盡致。美國擁有國際上最完善的校車標(biāo)準(zhǔn)。早在1939年，美國政府就規(guī)定校車一律涂刷最醒目的黃色。近年來，美國交通部頒布了36項(xiàng)適用于校車的安全標(biāo)準(zhǔn)，包括車體結(jié)構(gòu)、防傾覆保護(hù)、制動(dòng)裝置等。在這樣的高標(biāo)準(zhǔn)下，美國校車由專業(yè)廠商制造，質(zhì)量高，造價(jià)昂貴，有“客車的設(shè)施、卡車的骨架”之稱。例如《學(xué)童客車翻滾保護(hù)》要求，校車頂部必須有足夠的強(qiáng)度，目的是減少校車在翻車事故中由于頂部塌陷而導(dǎo)致的學(xué)生傷亡。最近幾年，美國的校車標(biāo)準(zhǔn)仍在不斷改進(jìn)和提高，雖然外觀不變，但車內(nèi)卻增加了衛(wèi)星定位與互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、兒童座位監(jiān)控系統(tǒng)，以便全程監(jiān)控車輛行駛情況。加拿大校車經(jīng)過科學(xué)研究和特殊設(shè)計(jì)，堅(jiān)固程度高于任何其他車輛，且根據(jù)學(xué)生特點(diǎn)特別增加了防撞、阻燃保護(hù)和其他安全措施，例如通過縮小座位間距、調(diào)高座椅靠背有效減少撞擊產(chǎn)生的沖擊力，從而保護(hù)乘車學(xué)生安全。俄羅斯在1998年就制訂并實(shí)施《運(yùn)送青少年汽車技術(shù)要求》的國家標(biāo)準(zhǔn)，并于2003年和2007年兩度對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂。該標(biāo)準(zhǔn)的第四部分對(duì)校車載重、乘客座位設(shè)置、座位尺寸和朝向、車門規(guī)格、安全指標(biāo)等作了詳細(xì)規(guī)定，還要求校車最高車速不能超過每小時(shí)60公里。
強(qiáng)化校車安全運(yùn)營保證體系
校車管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，發(fā)達(dá)國家通過交通、財(cái)政、監(jiān)管等一系列配套政策，強(qiáng)化校車安全運(yùn)營保證。
路權(quán)優(yōu)先。根據(jù)經(jīng)合組織的報(bào)告，從1980年到2003年，經(jīng)合組織成員國在公路上死亡的兒童超過10萬人，其中美國、新西蘭、韓國等兒童交通事故死亡率較高。針對(duì)嚴(yán)峻的形勢，絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家確立了“校車路權(quán)優(yōu)先”原則。美國50個(gè)州大部分明確規(guī)定了校車的優(yōu)先權(quán)，在校車�？�、學(xué)生上下校車時(shí)，任何車輛必須停在離校車6米以外的地方。美國各州《駕駛員手冊》的扉頁都有一段用紅色大號(hào)字體印刷的警示語：“孩子的生命安全超過一切財(cái)富！”。在加拿大的很多省，超越校車是嚴(yán)重違反交通法規(guī)的行為，會(huì)被處以罰款、扣分甚至監(jiān)禁等處罰。日本人認(rèn)為，校車不僅是一種安全的交通工具，也有利于確保孩子在上下學(xué)路途上免受犯罪分子和交通肇事的侵害，因此必須全力保護(hù)。德國嚴(yán)格要求校車在規(guī)定車位停車，并在進(jìn)出車站時(shí)做出明顯的燈光示意，此時(shí)其余車輛一律不準(zhǔn)超越校車。韓國《道路交通法》賦予校車可以使用公共汽車專用線路的權(quán)利。沒有明確標(biāo)志的車道，校車可以優(yōu)先通行。其還將幼兒園、小學(xué)、殘疾人學(xué)校、保育所等處劃為“兒童保護(hù)區(qū)”，車輛在通過時(shí)車速不得超過30公里。
財(cái)力保障。美國中小學(xué)校車的資金主要通過發(fā)行市政債券來籌集，此外各級(jí)政府財(cái)政對(duì)校車產(chǎn)業(yè)給予補(bǔ)貼。據(jù)測算，美國政府每年要為1名正常兒童坐校車支付520美元，為特殊兒童支付2400美元。英國政府于2000年進(jìn)行大規(guī)模校車改革，每年投入1億英鎊制造高質(zhì)量校車并改善校車服務(wù)。該國法律還規(guī)定，所有兒童不論是否參加保險(xiǎn)，登上校車后就無需承擔(dān)任何安全事故損失。在加拿大，校車經(jīng)費(fèi)主要來自教育撥款。首都渥太華教育局每接收一個(gè)孩子入學(xué)，就會(huì)從省里得到每學(xué)年1萬多加元(約合人民幣6萬多元)的教育經(jīng)費(fèi)。教師工資、學(xué)校教具以及租用校車的費(fèi)用都來自這筆經(jīng)費(fèi)，租車費(fèi)用由教育局直接支付給校車公司。日本公立學(xué)校的校車完全由公共財(cái)政出資，學(xué)生免費(fèi)乘坐；私立學(xué)校的校車有的免費(fèi)，有的收取車費(fèi)。2006年至2008年，俄羅斯聯(lián)邦政府預(yù)算為實(shí)施“農(nóng)村校車計(jì)劃”投入30億盧布(約合人民幣6億元)，購置了4800輛校車，該項(xiàng)目已使13.6萬以上的農(nóng)村學(xué)生免費(fèi)乘坐校車。
嚴(yán)格準(zhǔn)入。安全生產(chǎn)理論認(rèn)為，司機(jī)是影響道路交通安全的重要因素，因此各國嚴(yán)把校車司機(jī)準(zhǔn)入關(guān)。美國的校車司機(jī)都是經(jīng)過特別挑選的專業(yè)司機(jī)，且多為細(xì)心謹(jǐn)慎的女性。相關(guān)法律規(guī)定，一個(gè)司機(jī)如果在4年內(nèi)罰單超過3張，就沒有資格當(dāng)校車司機(jī)。加拿大法律明確規(guī)定了校車須滿足的條件：年齡不得低于21歲；必須有年度健康證明，包括視聽測試結(jié)果；有文件證明其本人沒有危及駕駛安全的問題；駕駛記錄令人滿意；無犯罪記錄。在法國，校車司機(jī)必須通過嚴(yán)格的駕駛考試，擁有省級(jí)校車駕駛證才能上崗。法國的校車司機(jī)工會(huì)網(wǎng)站把行車安全放在員工培訓(xùn)的首位，促使司機(jī)提高服務(wù)質(zhì)量。日本校車司機(jī)很少有年輕人和老人，大都是經(jīng)驗(yàn)豐富且體力充沛的中年人。
總體而言，發(fā)達(dá)國家在長期實(shí)踐中建立起相對(duì)完善的校車安全保障體系，包括優(yōu)越的硬件條件、嚴(yán)格的安全標(biāo)準(zhǔn)、完善的管理措施和科學(xué)的人力安排，并取得了良好的政策績效。在美國，校車的安全系數(shù)是家庭轎車和公共汽車的40倍。校車事故發(fā)生率是所有交通工具中最低的，百萬公里事故發(fā)生率僅為0.01，火車是0.04，飛機(jī)是0.06，其他公路車輛是0.96。加拿大安全議會(huì)的網(wǎng)站顯示，加拿大近年與校車有關(guān)的死亡事故為零。此外，校車的廣泛使用還達(dá)到了緩解城市交通壓力、保護(hù)環(huán)境、增加就業(yè)的目的，可謂一舉多得。
改進(jìn)我國校車運(yùn)營和安全管理的對(duì)策
客觀地說，我國校車運(yùn)營和管理起步較晚，歷史欠賬過多，目前存在諸多問題：一是車體本身不達(dá)標(biāo)帶來事故隱患，二是普遍超載導(dǎo)致事故嚴(yán)重，三是司機(jī)素質(zhì)較低導(dǎo)致事故頻發(fā)，四是立法空白和監(jiān)管不力。建立健全校車運(yùn)營和安全管理制度是一項(xiàng)長期、復(fù)雜的任務(wù)，必須深入調(diào)查研究，制定階段性發(fā)展規(guī)劃。我們一方面要著力解決校車安全存在的突出問題，另一方面要避免因噎廢食，尤其是不能因矯枉過正而給中小學(xué)生和學(xué)前幼兒上下學(xué)帶來新的不便。當(dāng)前要重點(diǎn)做好以下工作。
完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)
建立校車安全管理的長效機(jī)制是解決問題的根本舉措，而不能僅僅在重特大事故發(fā)生后開展“政治運(yùn)動(dòng)式”的安全大排查。溫家寶總理指出，國務(wù)院已經(jīng)責(zé)成有關(guān)部門迅速制訂《校車安全條例》，抓緊完善校車標(biāo)準(zhǔn)，并建立相應(yīng)管理制度。正在研究制定的《校車安全條例》應(yīng)當(dāng)有幾項(xiàng)重要任務(wù)，一是借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，確定校車的優(yōu)先路權(quán)，例如校車可占用公交車道、普通社會(huì)車輛避讓校車、校車�？繒r(shí)禁止貼近超越。二是建立校車日常監(jiān)督檢查制度，明確“地方政府負(fù)總責(zé)，部門各負(fù)其責(zé)，運(yùn)營者是第一責(zé)任人”的機(jī)制。三是提高國家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)專用中小學(xué)生校車的座椅、安全帶、標(biāo)志和駕駛員等方面作出明確規(guī)定。
要明確監(jiān)管職責(zé)
校車運(yùn)營管理牽涉到教育、交通、公安、安監(jiān)等部門，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的疏漏都可能帶來安全隱患。當(dāng)前，學(xué)校提供校車、家長租用社會(huì)車輛、政府與企業(yè)合作提供校車等多種校車運(yùn)營方式并存，各部門尚無法實(shí)現(xiàn)有效政策協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)分割管理狀態(tài)。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，校車管理最終要走向“一元化”。為此，中央要做好頂層設(shè)計(jì)，建立校車運(yùn)營和管理的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；地方要完善工作機(jī)制，建立“勤協(xié)調(diào)、快補(bǔ)位、有兜底”的聯(lián)席會(huì)議制度。此外，隨著政府財(cái)政投入的增加和校車數(shù)量的增長，科學(xué)的績效評(píng)價(jià)機(jī)制和嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制也亟待建立。
創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制
根據(jù)教育部的測算，全國中小學(xué)配齊校車的費(fèi)用大約需要4500億元，每年運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用超過 1500億元。這些資金若完全依靠政府財(cái)政投入，必然會(huì)給各級(jí)政府帶來巨大壓力，因此必須尋求機(jī)制創(chuàng)新。溫家寶總理指出，做好校車工作所需資金由中央和地方財(cái)政分擔(dān)，多方籌集。國外經(jīng)驗(yàn)告訴我們，校車運(yùn)營可采取政府直接提供、政府購買服務(wù)、政府財(cái)政補(bǔ)貼等多種途徑。這就啟示地方政府解放思想、轉(zhuǎn)變職能，因地制宜地進(jìn)行校車運(yùn)營和管理方式創(chuàng)新。例如，有條件的地方可探索“教育交通券”模式，將選擇權(quán)交給學(xué)生和家長，促使服務(wù)提供者提高效率，政府則騰出精力進(jìn)行監(jiān)管。此外，鑒于農(nóng)村與城市、城市內(nèi)部學(xué)生家庭分布密集度的差異，可以在一定區(qū)域內(nèi)打破不同學(xué)校之間甚至中小學(xué)和幼兒園之間的界限，統(tǒng)籌使用校車資源，合理安排運(yùn)行路線和�？空军c(diǎn)。不妨借鑒美國馬里蘭州的做法，嘗試實(shí)行中小學(xué)錯(cuò)峰上下學(xué)，校車先載高中生，再接初中生，最后把小學(xué)生送到學(xué)校，從而提高校車?yán)眯剩档瓦\(yùn)營成本。
