公路是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)性設(shè)施，公益型和基礎(chǔ)性是公路的基本屬性，通常公路建設(shè)所需資金由政府財政安排。日本在公路建設(shè)中也遵循了這個原則。
目前，日本的公路總里程約120萬公里，其中收費道路總計10279公里。日本的高速公路總里程為7641公里，其中收費道路為7605公里，達(dá)高速公路總里程的99.5%。
建設(shè)資金來源及管理
日本公路的建設(shè)資金劃分為中央資金、地方資金和財投資金三部分。中央資金和地方資金基本上由特定財源和一般財源組成。其中，特定財源由公路稅目中的汽油稅及50%的石油氣稅組成;一般財源為國家的一般稅收收入中用于公路建設(shè)的資金。財投資金全名為“財政投資貸款”，是有償使用的資金，需還本付息，它是以國家信用為基礎(chǔ)的，是日本政府創(chuàng)立的一種特殊投資體制。
日本的收費道路建設(shè)也主要靠國家、地方以及財投資金運作，其中財投資金是收費公路事業(yè)中的很重要的一部分財源。除此之外還有信用債及民間資金。信用債是日本道路公團(tuán)組織發(fā)行的債券，原則上政府不承擔(dān)承兌，承兌保證等均需要依靠各道路公團(tuán)自身的信譽。從近年的趨勢看，財投資金對日本道路公團(tuán)的投資所占比重保持在50%;國費對日本道路公團(tuán)的投入比重呈現(xiàn)下降趨勢。在2002年日本道路公團(tuán)的預(yù)算中，國費已從上年度的305億日元減至零。
日本政府曾經(jīng)表示，如果高速公路修建30年后能夠收回建設(shè)資金的話，該條高速公路就可以免費通行。但由于日本經(jīng)濟(jì)的高速成長期已經(jīng)結(jié)束，城市中心區(qū)的地價過高和山區(qū)道路及橋梁隧道的建設(shè)費用持續(xù)上升，使得高速道路的建設(shè)和運營維護(hù)難以正常持續(xù)，因此國會決議中出現(xiàn)了延長收費期限，以及高速道路償還期結(jié)束后，道路運維費用可以采取繼續(xù)收費政策來彌補，并拋出“受益者承擔(dān)”的目前仍廣受爭議的原則。30多年過去之后，日本的高速公路依舊有40萬億日元的債務(wù)，幾乎沒有高速道路免費通行，而以高速通行費為代表的公共服務(wù)費用卻在不斷上漲，使得日本民眾對高速公路無休止的收費多有怨言。
日本高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)與優(yōu)惠政策
日本高速公路的收費設(shè)施先進(jìn)完備，早已實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)收費。目前，日本高速公路按里程收費，征收標(biāo)準(zhǔn)全國統(tǒng)一，普通家用轎車平均費率每公里24.6日元，相當(dāng)于人民幣1.6元。
1997年，日本國會將高速公路收費的性質(zhì)由“道路運維資金的補充”向“作為交通誘導(dǎo)的手段之一”進(jìn)行轉(zhuǎn)變;2002年，國土交通省的收費道路政策研究會提出“收費道路的費率較高，造成了既有線路的利用不足，與城市間提供運輸服務(wù)的其他運輸方式形成的激烈競爭中逐漸失去優(yōu)勢”;另外，同一時期關(guān)于環(huán)境問題及普通道路的交通擁堵問題逐漸嚴(yán)重，建議開展彈性多變的費率制度，吸引車輛有效利用收費高速道路的呼聲日漸強烈。最終，針對在高速公路的利用時間和利用線路上，容易統(tǒng)計的ETC搭載車輛，成為首選的優(yōu)惠費率實施對象。
日本從2001年開始普及ETC設(shè)施在高速道路的技術(shù)應(yīng)用，它既能減少停車?yán)U費造成收費站的擁堵，從而減少CO2等污染物的排放，另外它還能夠及時掌握車輛的運行時間和線路，便于實施針對搭載ETC車輛的費率優(yōu)惠活動。截至2009年，日本已經(jīng)安裝車載ETC裝置3324萬臺，據(jù)統(tǒng)計目前每周高速道路通行車輛中，有82.1%為ETC搭載車輛。
從2009年開始，日本以“生活對策”為主題，以提高物流效率、振興地方觀光旅游事業(yè)為重點，在原有的折扣率基礎(chǔ)上，對搭載ETC裝置的，實行普通乘用車以下的車輛，全天享受50%的折扣率，而且最高通行費用封頂為1000日元(本次活動2010年已經(jīng)結(jié)束)。同一時期，為鼓勵和普及ETC裝置的應(yīng)用，國家針對ETC車載裝置的購置補貼政策也相繼出臺：對在規(guī)定時限內(nèi)購買ETC車載裝置的前115萬臺四輪乘用車，每臺ETC裝置給予購置補助金5250日元，極大地刺激了市場對ETC車載機(jī)的需求。
2010年6月28日，日本新一屆政府開始對高速公路進(jìn)行免費化實驗，選定了37條路線的50個路段，共占全國高速公路網(wǎng)總長度的20%作為試點，最終卻因2011年3月的日本地震而暫時終結(jié)。
優(yōu)惠政策的實施效果及遺留問題
根據(jù)2009年日本國土交通省的測算，為落實“生活對策”順利實施而采取的高速公路通行費用優(yōu)惠政策，2年間可以帶來7300億日元的旅游消費額的增加，約節(jié)省2000億日元的物流費用，約帶來1.7兆日元的經(jīng)濟(jì)伴生效果。
采取高速公路通行費用優(yōu)惠政策后，對高速道路周邊的觀光地和自駕游的確帶來了明顯的游客集聚作用。例如，統(tǒng)計2009年4月25至5月6日的連休期間高速公路的交通量，與08年同期相比，該數(shù)值增加了1.8倍;但是與此同時，形成30公里以上的車輛擁堵次數(shù)也由08年的28次上升為58次，擁堵現(xiàn)象十分嚴(yán)重。日本交通學(xué)者和社會學(xué)者紛紛建言，提出政府需要重新考慮和斟酌高速公路收費的優(yōu)惠政策制定：第一，目前的六大高速公路會社是民營化的特殊法人單位，而政府決定收費公路的減免政策，是在國家財政日益困難的當(dāng)下，利用國家財政經(jīng)費補貼六大高速公路會社的收費損失，是否合理合法，應(yīng)該重新考慮;第二，車輛通行費的優(yōu)惠政策，會吸引大量車輛聚集，可能造成的車輛擁堵、噪音和大氣污染等問題，都會對環(huán)境造成負(fù)面影響。而針對地球變暖，政府考慮的作為道路建設(shè)的財源之一，針對揮發(fā)性燃料油的暫行稅收政策，是否與通行費優(yōu)惠政策形成此消彼漲的狀況，值得重新考量;第三，關(guān)于通行費的優(yōu)惠政策帶來的經(jīng)濟(jì)效果還有待進(jìn)一步證明;第四，通行優(yōu)惠政策的對象、費率及對象車種復(fù)雜，規(guī)則不易理解;第五，優(yōu)惠政策僅針對ETC搭載車輛，對其他車輛有欠公平。
啟示
比照日本的相關(guān)政策，對我國公路建設(shè)資金的籌措、投融資方式以及道路收費手段等方面具有一定的借鑒意義：
一是改變高速公路收費按線路或區(qū)域收費制度，轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖y(tǒng)一收費制度。這樣既能夠平衡不發(fā)達(dá)地區(qū)的道路建設(shè)資金投入，又可以減少各地高速公路收費環(huán)節(jié)，并減少車輛通行的地方保護(hù)主義思想滋生;
二是要理順與公共財政關(guān)系。明確政府在公路投入方面的細(xì)化指標(biāo)，即政府在何種財力狀況下，必須完全由政府投入公路或是減少收費公路規(guī)模，改變公共財政投入過少的現(xiàn)狀。
三是要強化收費公路行業(yè)管理。建立收費公路投入、運營、還貸等方面指標(biāo)統(tǒng)計制度，并作為向社會公眾、地方人大報告的常規(guī)內(nèi)容。
四是建立收費公路重要事項公示制度，在收費價格等方面規(guī)定聽證程序，而諸如收費公路的立項、轉(zhuǎn)讓等重要事項也要采取如此方法向社會公示，接受社會監(jiān)督。
五是推進(jìn)先進(jìn)ETC車載設(shè)備的安裝和收費設(shè)備的全國聯(lián)網(wǎng)。既能夠減少收費站的停車?yán)U費擁堵現(xiàn)象，又能提高車輛運行速度、減少尾氣排放，最重要的是，可以實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)結(jié)算，為廣大車主提供方便，最現(xiàn)實地體現(xiàn)“以人為本”的理念。
作者單位：交通運輸部科學(xué)研究院現(xiàn)代物流研發(fā)中心
