[導(dǎo)讀] 除了引發(fā)爭(zhēng)議的限車(chē)措施，北京治堵新政也有大量增容擴(kuò)建的內(nèi)容。事實(shí)上，治堵亦應(yīng)著力于對(duì)現(xiàn)有交通系統(tǒng)改進(jìn)、優(yōu)化，這一思路卻被長(zhǎng)期忽視。

　　除了引發(fā)爭(zhēng)議的限車(chē)措施，北京治堵新政也有大量增容擴(kuò)建的內(nèi)容。事實(shí)上，治堵亦應(yīng)著力于對(duì)現(xiàn)有交通系統(tǒng)改進(jìn)、優(yōu)化，這一思路卻被長(zhǎng)期忽視。

　　2010年12月23日，北京交通新政的“靴子”落地，治堵最終祭出了配額制這一“撒手锏”。當(dāng)天，北京市政府發(fā)布《北京市小客車(chē)數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》，未來(lái)新車(chē)上牌，須先搖號(hào)取得指標(biāo)，指標(biāo)總量一年一定，2011年的配額是24萬(wàn)輛，其中個(gè)人購(gòu)車(chē)指標(biāo)占88%，約21.12萬(wàn)輛。而此前一年，北京新增機(jī)動(dòng)車(chē)就有80萬(wàn)輛。

　　新政公布當(dāng)日，北京一天售出新車(chē)2萬(wàn)輛，這相當(dāng)于未來(lái)一個(gè)月的配額，4S店深夜不休，仿佛末日狂歡。

　　同一天，北京市還公布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)首都交通科學(xué)發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見(jiàn)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)，《意見(jiàn)》列出28條措施，建、管、限三管齊下，治理北京交通擁堵。

　　該方案幾乎囊括了近年來(lái)交通專(zhuān)家于各種場(chǎng)合提出的意見(jiàn)、建議，既包括限制性措施，例如實(shí)施小客車(chē)數(shù)量調(diào)控，以搖號(hào)方式無(wú)償分配小客車(chē)配置指標(biāo)等;也包括管理措施，例如嚴(yán)格公務(wù)車(chē)使用管理，“十二五”期間不再增加公務(wù)用車(chē)指標(biāo);還包括加快新城建設(shè)，疏解中心城功能和人口等建設(shè)措施，可謂多措并舉。

　　引人注目的是，“建設(shè)”這個(gè)字眼幾乎出現(xiàn)在方案的每一條款中。北京交通政策的決策者對(duì)于增容、擴(kuò)建的雄心，似乎遠(yuǎn)高于管理或優(yōu)化現(xiàn)有交通設(shè)施的興趣。

　　在各種措施之外，北京市還將建立緩解交通擁堵的專(zhuān)項(xiàng)資金，“治堵”亦將被納入市、區(qū)兩級(jí)政府的政績(jī)考核。

　　在快速工業(yè)化和城市化的中國(guó)，交通擁堵這一城市病正在向二三線城市蔓延，首都的治堵措施具有鏡鑒價(jià)值。

　　行政手段失靈

　　交通學(xué)者們的共識(shí)是：治理?yè)矶?，有三個(gè)層面的手段。首先是加強(qiáng)管理，比如加強(qiáng)對(duì)占道停車(chē)的管理;其次是經(jīng)濟(jì)杠桿，比如提高中心區(qū)停車(chē)費(fèi);只有上述手段全部失靈，才可考慮行政手段，比如單雙號(hào)限行、總量控制。

　　此番治堵主要針對(duì)小客車(chē)，強(qiáng)硬的行政手段突出體現(xiàn)在小客車(chē)配額制上。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市交通工程技術(shù)中心副主任馬林表示：“北京市確定指標(biāo)總量的原則是，第一要比上海每年近10萬(wàn)的投放量大，第二希望能把這兩年過(guò)快的增速壓下來(lái)，回到數(shù)年前、年增二三十萬(wàn)輛的水平，給公交發(fā)展?fàn)幦r(shí)間。”

　　《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，決策者曾討論過(guò)另一措施的可行性，即通過(guò)停車(chē)位數(shù)量控制機(jī)動(dòng)車(chē)增長(zhǎng)，且購(gòu)車(chē)之前，必須先辦理停車(chē)位證明，憑證上牌。長(zhǎng)安大學(xué)教授、北京市交管局前副局長(zhǎng)段里仁記得，1998年至2004年間，北京曾實(shí)行過(guò)類(lèi)似措施，但最終購(gòu)車(chē)需求催生了車(chē)位證“黑市”，大量有富余車(chē)位的單位出售車(chē)位證。1998年，一張車(chē)位證的市場(chǎng)價(jià)約為1700元。

　　“黑市”讓管制流于形式，2004年，隨著新《道路交通安全法》的實(shí)施，車(chē)位證制度壽終正寢。

　　更重要的是，北京全市停車(chē)位總量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不明，車(chē)位產(chǎn)權(quán)不清，而且，精細(xì)化管理所需成本高昂。因而，此次治堵新政中這一措施終遭放棄，代之以相對(duì)容易執(zhí)行的配額總量控制。

　　但歷史經(jīng)驗(yàn)已證明，用行政手段強(qiáng)制性治堵，更適宜舉辦大型賽事等特殊時(shí)期，且只能短期執(zhí)行，一旦長(zhǎng)期化，不但成本高昂，成效亦將被消減。

　　北京治堵史上曾數(shù)次限車(chē)。1984年，北京出現(xiàn)歷史上第一次堵車(chē)，政府的應(yīng)對(duì)措施之一是：兩噸以上大卡車(chē)白天不許進(jìn)城，結(jié)果1.5噸的卡車(chē)大量增加。1990年前后，1.5噸的卡車(chē)也被禁止進(jìn)入三環(huán)路，結(jié)果平板三輪車(chē)大量增加。“上世紀(jì)90年代有一度，北京城內(nèi)到處都是平板三輪車(chē)?！倍卫锶收f(shuō)：“當(dāng)物流需求客觀存在，車(chē)輛管制就會(huì)造成這樣的后果?！?/P>

　　上海實(shí)施的牌照總量控制亦被視為行政管制敗筆。上海目前每年新增配額不足10萬(wàn)輛，每張車(chē)牌平均拍賣(mài)價(jià)格4萬(wàn)-5萬(wàn)元，大量市民轉(zhuǎn)而購(gòu)買(mǎi)江蘇、浙江等地牌照車(chē)輛。

　　反觀發(fā)達(dá)國(guó)家，用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)控機(jī)動(dòng)車(chē)使用是常態(tài)。倫敦2003年2月開(kāi)始征收擁堵費(fèi)，收費(fèi)區(qū)域交通量下降25%，出行時(shí)耗減少50%，50%-60%的人轉(zhuǎn)向公共交通系統(tǒng)，平均出行時(shí)間縮短了約15%，擁堵水平下降15%。

　　北京在2010年4月亦有類(lèi)似嘗試，將王府井、燕莎等13處一類(lèi)地區(qū)停車(chē)費(fèi)從每小時(shí)5元提至10元，超過(guò)1小時(shí)后累進(jìn)為15元。但這一辦法的效果不盡如人意，停車(chē)費(fèi)漲價(jià)地區(qū)仍是傳統(tǒng)堵點(diǎn)。

　　段里仁認(rèn)為，這是停車(chē)費(fèi)調(diào)價(jià)幅度不夠高，導(dǎo)致政策未能達(dá)到預(yù)期。

　　一組可做參照的數(shù)字是：上海中心城區(qū)地上每小時(shí)停車(chē)費(fèi)為15元-20元，東京每小時(shí)停車(chē)費(fèi)約相當(dāng)于40元-100元人民幣，悉尼為40澳元-60澳元、香港為20港元-30港元，阿姆斯特丹為5歐元-10歐元。

　　在新一輪治堵方案中，中心城區(qū)停車(chē)費(fèi)也將再次調(diào)整。雖然一類(lèi)地區(qū)擴(kuò)大到三環(huán)路以內(nèi)區(qū)域及商務(wù)中心區(qū)(CBD)、燕莎地區(qū)、中關(guān)村西區(qū)、翠微商業(yè)區(qū)，但占道和露天停車(chē)收費(fèi)仍為每小時(shí)10元和每小時(shí)8元，地下停車(chē)費(fèi)每小時(shí)6元。

　　“(北京)最初設(shè)計(jì)的停車(chē)費(fèi)調(diào)整，增幅還要更高?！瘪R林透露，由于停車(chē)費(fèi)價(jià)格計(jì)入居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，出于控制CPI漲幅的考慮，市發(fā)改委反對(duì)交通部門(mén)提出的漲價(jià)方案。

　　可見(jiàn)，漲價(jià)幅度并非來(lái)自科學(xué)測(cè)算，而是部門(mén)博弈的結(jié)果。

　　細(xì)節(jié)的力量

　　北京治堵新措施提出“要以超常規(guī)的建設(shè)力度、加快推進(jìn)地鐵規(guī)劃實(shí)施”之類(lèi)的表述最為醒目。按照北京的目標(biāo)，到2015年，地鐵總里程將達(dá)到561公里以上。2010年底，北京同時(shí)在建的地鐵線達(dá)12條。

　　但超常規(guī)的建設(shè)力度，可能導(dǎo)致技術(shù)、管理、人員等難以匹配，進(jìn)而導(dǎo)致未來(lái)工程風(fēng)險(xiǎn)。

　　事實(shí)上，對(duì)現(xiàn)有交通系統(tǒng)改進(jìn)、優(yōu)化，提高專(zhuān)業(yè)管理水平，不僅經(jīng)濟(jì)，亦能疏堵。交通系統(tǒng)中細(xì)枝末節(jié)的問(wèn)題比比皆是，稍做改進(jìn)即見(jiàn)成效。

　　比如，北京市在標(biāo)識(shí)和信息技術(shù)方面就有諸多可改進(jìn)之處。

　　北京地鐵機(jī)場(chǎng)線東直門(mén)站的新出入口剛開(kāi)放時(shí)，由于該入口距地鐵2號(hào)線東直門(mén)站的東北口僅十余步，有不少乘客“進(jìn)錯(cuò)門(mén)”。后來(lái)，機(jī)場(chǎng)線東直門(mén)站出入口旁立了一個(gè)導(dǎo)航牌，每日走錯(cuò)路的乘客數(shù)量立減。

　　交通信號(hào)燈中的學(xué)問(wèn)也不少。北京中關(guān)村四通橋十字路口原先的信號(hào)燈設(shè)置不合理，由南自北向左轉(zhuǎn)彎的駕駛員被橋體遮住視線，無(wú)法看到信號(hào)燈，只能通過(guò)其他方向的車(chē)輛動(dòng)靜做判斷。后來(lái)，交管部門(mén)在彎道前方的路口安放了一個(gè)矮于橋體的信號(hào)燈，問(wèn)題旋告解決。

　　交通信息的及時(shí)發(fā)布，亦能有效疏導(dǎo)高峰期車(chē)流。北京目前有228塊信息板，每2分鐘刷新一次，每天顯示196萬(wàn)條實(shí)時(shí)路況信息，但路還是照樣堵。北京工業(yè)大學(xué)交通工程實(shí)驗(yàn)室教授陳艷艷認(rèn)為，如果每條路都堵，那分流措施也就沒(méi)用了。尤其是北京道路比較稀疏，可供分流的道路不多，所以知道前方路段堵塞，也只有前行，“現(xiàn)有的誘導(dǎo)措施能起到作用，但有限”。

　　在交通信息發(fā)布上，杭州堪為典范，其公交站牌已智能化，乘客可以直接看到屏幕顯示所等候車(chē)輛的到達(dá)時(shí)間、距離等。而在北京，這樣的技術(shù)只在部分地鐵站使用。

　　換乘的學(xué)問(wèn)

　　“零換乘”理念已深入現(xiàn)代交通系統(tǒng)，它意味著以交通樞紐銜接地鐵、公交、小汽車(chē)彼此兼容、延伸。

　　深圳羅湖地鐵樞紐改造工程，在中國(guó)國(guó)內(nèi)算是交通一體化的典范。該項(xiàng)目在原有設(shè)施基礎(chǔ)上構(gòu)建了高效、通達(dá)的十字環(huán)狀的空間交通模式，組織管道化人行與車(chē)行路線，形成了以軌道交通無(wú)縫接駁為核心的城市綜合交通。在這個(gè)樞紐中，羅湖口岸、火車(chē)站、地鐵、人行交通、公交汽車(chē)場(chǎng)站統(tǒng)合為一個(gè)五層立體交通體系，最終使車(chē)、人流動(dòng)快捷，降低了交通管理成本。

　　此次北京治堵新措施中提出，2011年實(shí)施公主墳、六里橋北里、大北窯、新發(fā)地橋北等四個(gè)區(qū)域換乘設(shè)施和40處公交港灣改造，或可借鑒羅湖樣本。

　　巴黎區(qū)域市域快速軌道交通線 (下稱(chēng)RER線)則集中體現(xiàn)了線路一體化的精髓，其特色是RER線路大部分利用了既有鐵路線，并在中心城區(qū)新建地下線將兩端的地面線連接起來(lái)，使其以地下線形式穿過(guò)市中心，與多條輻射式郊區(qū)鐵路連成了一個(gè)功能完備的市郊鐵路網(wǎng)。

　　北京13號(hào)輕軌和2號(hào)地鐵本有此種接駁的意味。但在設(shè)計(jì)、建造時(shí)卻走了彎路，此前的設(shè)計(jì)是從2號(hào)地鐵口轉(zhuǎn)乘時(shí)，換乘者需要走上路面一二百米外的13號(hào)線入口，且多次上下樓梯，極易造成附近路段擁堵。后來(lái)使用地面圍欄引導(dǎo)乘客換乘，之后又不得不再建地下通道連接這兩個(gè)換乘口。

　　由于設(shè)計(jì)理念落后，北京地鐵乘客換乘時(shí)被迫繞行很遠(yuǎn)，搭乘地鐵節(jié)省的時(shí)間被浪費(fèi)在換乘途中。

　　換乘在中國(guó)亦經(jīng)過(guò)理念變遷，上世紀(jì)八九十年代是慢型交通，以“慢就是快”為主，人流動(dòng)起來(lái)，但沒(méi)考慮快速輸送。到2000年后的機(jī)動(dòng)化成長(zhǎng)期，北京交通大學(xué)運(yùn)輸學(xué)院副教授張秀媛的課題組對(duì)北京17個(gè)地鐵站跟蹤八年之后，認(rèn)為香港地鐵最短距離換乘理念應(yīng)主導(dǎo)換乘站設(shè)計(jì)。

　　停車(chē)換乘系統(tǒng)也是目前國(guó)際大都市給交通減壓的一個(gè)有效的辦法，即通過(guò)在城市中心區(qū)以外地區(qū)的軌道交通站點(diǎn)、常規(guī)公交首末站，及高速公路出入口附近等建設(shè)停車(chē)換乘設(shè)施，采取低收費(fèi)甚至免收費(fèi)的停車(chē)收費(fèi)管理策略，為小汽車(chē)提供停放空間，并輔以優(yōu)惠的公交收費(fèi)政策，引導(dǎo)換乘公共交通進(jìn)入市中心。

　　北京市地鐵5號(hào)線天通苑北站，就設(shè)立了一個(gè)停車(chē)場(chǎng)，便于出行者直接換乘輕軌入市，這一車(chē)場(chǎng)最初設(shè)計(jì)車(chē)位200個(gè)，后來(lái)增至400個(gè)。張秀媛等人在分析該地區(qū)停車(chē)場(chǎng)時(shí)間、車(chē)輛來(lái)源及設(shè)施供給情況后，發(fā)現(xiàn)該地區(qū)高峰小時(shí)停車(chē)換乘需求量為1467個(gè)泊位?！斑@體現(xiàn)了最初設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)交通的估計(jì)不足?！睆埿沔抡f(shuō)。

　　北京市公交集團(tuán)提供的一份材料顯示：隨著北京市的城市建設(shè)和道路改造，交叉道路和立交橋路口距離越來(lái)越大，大部分改擴(kuò)建工程在規(guī)劃建設(shè)時(shí)沒(méi)有考慮到公交換乘問(wèn)題。交管部門(mén)在劃定公交站位時(shí)，從交通組織的角度，往往將站位設(shè)置在距離路口較遠(yuǎn)的位置。這對(duì)于出行者而言，無(wú)疑增加了交通時(shí)間和成本。

　　地面線路優(yōu)化

　　北京公共交通的現(xiàn)狀是地鐵高度擁擠，地面公交深陷擁堵，出行速度慢、換乘不便。北京市交管局前副局長(zhǎng)段里仁認(rèn)為，“比起大修地鐵，重組路權(quán)、增加公交專(zhuān)用道成本低廉，且可立即見(jiàn)效?！?/P>

　　北京目前公交滯后，表面上是技術(shù)問(wèn)題，背后則是“一個(gè)城市究竟應(yīng)該為誰(shuí)服務(wù)”的理念誤區(qū)。按照可持續(xù)發(fā)展的通行理念，人均占用道路資源最少、造成環(huán)境污染最輕的公共交通，應(yīng)該獲得最優(yōu)先的路權(quán)。段里仁舉出荷蘭阿姆斯特丹的例子，這個(gè)城市的六條車(chē)道中，有三條都劃給了公共交通，并且嚴(yán)格執(zhí)行專(zhuān)屬路權(quán)，小汽車(chē)不得進(jìn)入。北京雖在1997年開(kāi)始設(shè)置公交車(chē)專(zhuān)用道，但至今僅有300公里，且無(wú)法銜接成網(wǎng)。

　　不過(guò)，此次北京治堵方案提出，將新增公交專(zhuān)用道150公里以上，提高地面公交運(yùn)送速度，支持公交快速通勤網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。機(jī)場(chǎng)大巴、校車(chē)、班車(chē)未來(lái)亦可使用公交專(zhuān)用道。

　　大容量快速公交(BRT)由于造價(jià)低廉，和地鐵一樣享有專(zhuān)屬路權(quán)，可保證通行速度，在多個(gè)國(guó)家廣泛應(yīng)用。目前北京僅有三條BRT線路，除南中軸一線之外，其余兩線尚未實(shí)現(xiàn)全封閉，與普通機(jī)動(dòng)車(chē)交叉混行，且無(wú)信號(hào)優(yōu)先權(quán)，致使BRT速度不快、線路不成網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致其載客率達(dá)不到設(shè)計(jì)容量，反而占用了道路資源，加劇擁堵。據(jù)住建部城市交通工程技術(shù)中心副主任馬林介紹，北京市擔(dān)心BRT線路增加將占用小汽車(chē)的道路資源、延長(zhǎng)其等候時(shí)間，因而遲遲沒(méi)有大規(guī)模推廣，“這意味著我們的交通文化和政策，還是優(yōu)先考慮小汽車(chē)的。”馬林說(shuō)。

　　地面公交若想準(zhǔn)時(shí)，線路設(shè)置不能過(guò)長(zhǎng)，換乘必須方便。讓國(guó)務(wù)院參事沈夢(mèng)培無(wú)法忍受的是，他常乘坐的699路公交車(chē)程全長(zhǎng)44公里，且途經(jīng)許多擁擠路段，要2.5小時(shí)-3小時(shí)走完全程。目前，北京公交線路超過(guò)20公里的達(dá)數(shù)十條之多，沈夢(mèng)培建議，應(yīng)調(diào)成少于20公里的線路。

　　科學(xué)決策短板

　　購(gòu)車(chē)限制也好、價(jià)格杠桿也罷，皆為城市管理者們根據(jù)自身情況做出的選擇。但所有這些限制措施見(jiàn)效的前提是，政府能夠提供充足的公共交通，給放棄開(kāi)車(chē)的人留出另一道門(mén)。

　　就目前看來(lái)，北京的公交已不堪重負(fù)。目前流量最大的地鐵1號(hào)線，早高峰時(shí)段載客率保持在120%-140% 之間，車(chē)廂狀如沙丁魚(yú)，高峰時(shí)期甚至限制客流。

　　可以預(yù)料的是，限車(chē)政策會(huì)令更多出行者流入公交系統(tǒng)。此外，換乘不便、延誤頻發(fā)、限流等候，都使北京公共交通距離快捷、舒適差距甚遠(yuǎn)。根據(jù)交通部科學(xué)研究院城市可持續(xù)交通研究中心主任江玉林的研究，若以出發(fā)地至目的地“門(mén)到門(mén)”的距離計(jì)算，即便擁堵至此，在北京，開(kāi)車(chē)仍比公交平均省時(shí)三分之一。

　　其實(shí)，北京在公共交通投入方面并不小氣，2009年，北京公共交通投資已達(dá)427.4億元，占交通基礎(chǔ)設(shè)施總投資的70%，2010年北京交通基礎(chǔ)設(shè)施總投資估計(jì)將達(dá)到800億元，公共交通投資仍將維持高比例。

　　2010年12月30日，北京市同時(shí)開(kāi)通五條地鐵線路，北京市軌道交通運(yùn)營(yíng)里程再增加108公里，達(dá)到336公里?？紤]到這個(gè)數(shù)字比五年前增加222公里。如果仍按此建設(shè)速度，實(shí)現(xiàn)至2015年，地鐵總里程達(dá)到561公里以上的目標(biāo)，并無(wú)太大問(wèn)題。

　　但從某種程度上說(shuō)，現(xiàn)在的高投入是對(duì)歷史欠賬的彌補(bǔ)。沈夢(mèng)培常對(duì)人抱憾，北京的地鐵晚修了五年。他回憶，1997年，當(dāng)時(shí)的市長(zhǎng)助理、市政管委主任鄭一軍就曾提出，北京要繼續(xù)修建地鐵和輕軌。但當(dāng)時(shí)的城市管理者對(duì)城市化進(jìn)程估計(jì)不足，認(rèn)為修地鐵是浪費(fèi)的反對(duì)意見(jiàn)占了主導(dǎo)。直到2003年，擁堵問(wèn)題日益嚴(yán)峻，伴隨著北京申辦奧運(yùn)會(huì)成功，8號(hào)線、5號(hào)線開(kāi)工，地鐵大發(fā)展的時(shí)代才真正開(kāi)始。但地鐵建設(shè)需要時(shí)間，后起直追，亦無(wú)法趕上機(jī)動(dòng)車(chē)增長(zhǎng)的腳步。

　　此次北京治堵就政策是否汲取了當(dāng)年地鐵建設(shè)決策失誤的教訓(xùn)亦被質(zhì)疑。

　　原因在于，要想有效地評(píng)估一次新的交通政策，并確保該政策的有效執(zhí)行，需要一個(gè)包括數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析、交通需求預(yù)測(cè)以及替代方法評(píng)估。一位了解北京“治堵”方案制定的專(zhuān)家指出，“在與交通體系相關(guān)的部門(mén)中，數(shù)據(jù)被視為機(jī)密，并不能共享。”

　　另一位研究人員亦指出，數(shù)據(jù)作為一種可貴的資源，沒(méi)有哪個(gè)部門(mén)愿意主動(dòng)出讓?zhuān)驗(yàn)閿?shù)據(jù)資源背后意味著人員編制、資金投放等一系列資源。

　　其實(shí)，為獲取交通數(shù)據(jù)，北京2000年進(jìn)行了第一次交通普查，2004年再次普查。但是，不同部門(mén)皆視數(shù)據(jù)為己有，參與到北京交通研究的至少有清華大學(xué)、北京交通大學(xué)、中國(guó)科學(xué)院、北京工業(yè)大學(xué)等七八家科研機(jī)構(gòu)，沒(méi)有一家能獲取全面、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)。

　　“我們通過(guò)和交通相關(guān)部門(mén)的合作，能夠得到一些數(shù)據(jù)?！鄙鲜鲅芯咳藛T說(shuō)。但是更多時(shí)候，都是研究機(jī)構(gòu)自行在個(gè)別路段投放設(shè)備進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、搜集，由此也導(dǎo)致目前國(guó)內(nèi)交通領(lǐng)域，多見(jiàn)圍繞城市中某個(gè)路段、某一時(shí)段的研究，而沒(méi)有對(duì)一個(gè)城市整個(gè)交通系統(tǒng)的完整研究。

　　而美國(guó)早在1962年便通過(guò)聯(lián)邦資助公路法案，限制全國(guó)1.5%的年度交通建設(shè)費(fèi)用必須用于調(diào)查、規(guī)劃和未來(lái)建設(shè)計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)分析。

　　北京亦意識(shí)到協(xié)調(diào)管理問(wèn)題的嚴(yán)重性，在新方案中提出，建立完善緩解交通擁堵工作會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制，成立由分管副市長(zhǎng)牽頭，相關(guān)部門(mén)及各區(qū)縣政府分管負(fù)責(zé)人參加的市緩解交通擁堵工作推進(jìn)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作任務(wù)的落實(shí)。

　　規(guī)劃之痛

　　必須看到，階段性的“治堵”措施，雖可緩解擁堵，但難以治本。未來(lái)的減少交通難題之策，唯有對(duì)城市結(jié)構(gòu)做出科學(xué)調(diào)整。

　　就目前來(lái)看，北京交通存在嚴(yán)重的出行結(jié)構(gòu)問(wèn)題。50%以上的出行量集中在三環(huán)路內(nèi)，70%以上小客車(chē)集中在五環(huán)路內(nèi)，且使用強(qiáng)度大，核心區(qū)小客車(chē)出行比例達(dá)34.8%，是紐約、東京核心區(qū)的兩倍多。小客車(chē)日均行駛45公里，是倫敦的1.5倍，東京的兩倍多。

　　出行結(jié)構(gòu)不合理，是城市規(guī)劃失誤的必然后果。長(zhǎng)期以來(lái)單中心、攤大餅的城市結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致中心區(qū)居住、工作、生活功能區(qū)高度疊加，擁堵加劇。

　　《北京城市總體規(guī)劃(2004年-2020年)》(下稱(chēng)2005版《總體規(guī)劃》)即是對(duì)過(guò)去多年規(guī)劃失誤反思的成果。

　　2005版《總體規(guī)劃》明確提出，要由單中心餅狀結(jié)構(gòu)調(diào)整為“兩軸、兩帶、多中心”的城市結(jié)構(gòu)，在市區(qū)內(nèi)建成金融街、CBD、奧運(yùn)村、中關(guān)村等多個(gè)綜合服務(wù)功能區(qū)，分別承擔(dān)不同城市功能，以提高城市服務(wù)效率、分散交通壓力。

　　首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市學(xué)院副院長(zhǎng)劉欣葵認(rèn)為，2005版的北京城市總規(guī)確定中心城區(qū)人口基本不增長(zhǎng)，但增加148平方公里的用地，同時(shí)加強(qiáng)金融商貿(mào)等經(jīng)濟(jì)功能，本身存在矛盾。

　　多年來(lái)北京一直在將中心城人口外遷，但多是通過(guò)拆遷、舊城改造將居住功能遷出，隨著經(jīng)濟(jì)功能的強(qiáng)化，中心城區(qū)吸納就業(yè)的規(guī)模繼續(xù)增長(zhǎng)，實(shí)質(zhì)上無(wú)法實(shí)現(xiàn)疏散人口功能，隨著人口外遷，工作地點(diǎn)與居住區(qū)分離趨勢(shì)繼續(xù)強(qiáng)化，交通需求也進(jìn)一步增長(zhǎng)。

　　就在治堵措施醞釀期間，2010年12月14日，西城區(qū)委書(shū)記王寧在區(qū)委全體會(huì)議報(bào)告中明確提出“金融街南拓”，計(jì)劃未來(lái)五年加快推進(jìn)位于菜市口附近的廣安產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，“以德勝科技園、廣安產(chǎn)業(yè)園為輻射區(qū)，以白塔寺、西單、南鬧市口地區(qū)為配套區(qū)，集中力量打造以金融業(yè)為核心的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。”2009年，金融街已開(kāi)始西擴(kuò)，其核心區(qū)將從原規(guī)劃的1.18平方公里拓展至2.59平方公里;位于朝陽(yáng)區(qū)的CBD也在東擴(kuò)，計(jì)劃在未來(lái)六年到八年內(nèi)，完成占地3平方公里的拓展區(qū)建設(shè)，規(guī)模相當(dāng)于再造一個(gè)CBD?！斑@都與控制中心城區(qū)建設(shè)總量背道而馳。” 劉欣葵說(shuō)。

　　國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)肖金成表示，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，人口超過(guò)千萬(wàn)的特大都市，打造城市副中心是必然的選擇，上海的浦東即是樣本。北京早在1993版《總體規(guī)劃》中即確定，在城區(qū)周邊規(guī)劃通州、亦莊、黃村等14個(gè)衛(wèi)星城，基本覆蓋所有遠(yuǎn)郊區(qū)縣，衛(wèi)星城2010年的人口規(guī)模在10萬(wàn)-25萬(wàn)人左右。肖金成認(rèn)為，這些衛(wèi)星城規(guī)模過(guò)小，建設(shè)資金也以區(qū)縣自籌為主，無(wú)法形成新城中心，北京市必須有所取舍。

　　2005版《總體規(guī)劃》確定，北京重點(diǎn)發(fā)展位于東部發(fā)展帶上的通州、順義和亦莊三新城，形成規(guī)模效益和聚集效益。

　　但在肖金城看來(lái)，這仍是一個(gè)妥協(xié)的方案，新城的功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、建設(shè)資金來(lái)源，均未得到明確。在土地財(cái)政的沖動(dòng)下，新城大力推進(jìn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，逐漸變成功能單一的“睡城”。

　　此外，作為首都，北京聚集了所有的中央機(jī)關(guān)，此亦為北京規(guī)劃難以真正落實(shí)的一個(gè)重要原因。

　　“北京市的首要定位是為中央服務(wù)，中央機(jī)構(gòu)不搬，市級(jí)機(jī)關(guān)很難離開(kāi)，而中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)又決定了，核心商務(wù)區(qū)必須緊靠政府公務(wù)區(qū)，以便隨時(shí)辦事?！眲⑿揽f(shuō)。

　　北京市無(wú)力要求中央機(jī)關(guān)搬遷，2004年，曾有學(xué)者提議，北京市級(jí)政府機(jī)構(gòu)可以先行搬遷，在通州新城再造公務(wù)區(qū)。但據(jù)肖金城介紹，該計(jì)劃從未真正進(jìn)入北京市的議事日程。

　　北京交通研究中心原主任全永鑫就曾表示，一旦城市交通結(jié)構(gòu)跟城市空間形態(tài)、布局吻合，建立起一種穩(wěn)定關(guān)系，之后幾乎不可逆轉(zhuǎn)。

　　治堵新政發(fā)布次日，正逢周五，又是平安夜，晚高峰時(shí)，北京120條路段“飄紅”，堵車(chē)時(shí)間平均達(dá)五小時(shí)。