近來(lái)，我國(guó)校車(chē)安全事故頻發(fā)，引起全社會(huì)高度關(guān)注。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅從2010年10月至2012年1月，我國(guó)公開(kāi)報(bào)道的嚴(yán)重校車(chē)事故就有31起，造成82名學(xué)生死亡、310余名學(xué)生不同程度受傷。尤其是2011年末發(fā)生在甘肅正寧和江蘇豐縣特大交通校車(chē)事故，分別造成21名幼兒和15名學(xué)生死亡，引起全社會(huì)高度關(guān)注。如何讓孩子上下學(xué)的道路變得更安全，成為政府、學(xué)校和家長(zhǎng)共同關(guān)注的話題。從世界范圍看，發(fā)達(dá)國(guó)家的校車(chē)安全保障體系相對(duì)成熟。本文將介紹主要發(fā)達(dá)國(guó)家管理校車(chē)安全的主要做法，在此基礎(chǔ)上提出改進(jìn)我國(guó)校車(chē)運(yùn)營(yíng)和安全管理的對(duì)策。

    發(fā)達(dá)國(guó)家校車(chē)安全管理的主要做法

    注重校車(chē)安全管理體制建設(shè)

    校車(chē)不同于一般交通工具，保障校車(chē)安全必須國(guó)家力量介入。事實(shí)上，由于校車(chē)具有公益性和嚴(yán)格的安全要求，其成為發(fā)達(dá)國(guó)家為數(shù)不多的幾個(gè)要求政府強(qiáng)力介入和規(guī)范的行業(yè)之一。

    發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了行之有效的校車(chē)安全管理體制，基本可分為三類(lèi)模式。一是政府直接管理模式。如英國(guó)地方政府從自身的教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算中劃撥專(zhuān)款用于校車(chē)的購(gòu)買(mǎi)、運(yùn)行和相關(guān)支出，承擔(dān)了出資人和服務(wù)提供者的雙重角色。根據(jù)情況不同，英國(guó)各地校車(chē)運(yùn)營(yíng)呈現(xiàn)多樣性，一些地區(qū)由學(xué)校參與運(yùn)營(yíng)，也有一些地區(qū)出于充分利用公共交通資源的考慮，在學(xué)生上下學(xué)時(shí)將公交車(chē)暫時(shí)調(diào)撥為校車(chē)使用。二是公私合作模式。美國(guó)的校車(chē)采取商業(yè)運(yùn)營(yíng)辦法，一般由各州政府的教育委員會(huì)規(guī)定路線，招標(biāo)拍賣(mài)經(jīng)營(yíng)權(quán)，與中標(biāo)的私人校車(chē)公司簽訂合同，校車(chē)運(yùn)營(yíng)的具體事項(xiàng)則由各學(xué)區(qū)獨(dú)立決定，各州交通與教育兩個(gè)部門(mén)共同實(shí)施監(jiān)管。這樣既引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高效率，又依靠政府監(jiān)管服務(wù)質(zhì)量。三是混合模式。在日本，校車(chē)既有學(xué)?；虻胤秸杂械模灿羞\(yùn)輸企業(yè)出租的。前一種車(chē)輛由學(xué)?；蛘泻凸芾恚緳C(jī)也由學(xué)?；蛘陀?；后一種車(chē)輛由運(yùn)輸公司所有，司機(jī)則是公司雇員。德國(guó)的模式也類(lèi)似，校車(chē)由專(zhuān)門(mén)運(yùn)輸企業(yè)提供，既可以是當(dāng)?shù)毓还?，也可以是私營(yíng)運(yùn)輸公司。

    無(wú)論何種模式，都強(qiáng)調(diào)政府職能的權(quán)威性和統(tǒng)一性。近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到對(duì)校車(chē)進(jìn)行“一元化管理”的必要性，以克服多部門(mén)分散管理、職能交叉沖突、責(zé)任推諉不清的弊端。美國(guó)的校車(chē)管理分為聯(lián)邦、州和地區(qū)3個(gè)層次，存在一定程度的部門(mén)職權(quán)分割。例如，高速公路管理局負(fù)責(zé)校車(chē)司機(jī)的認(rèn)證，交通部門(mén)管理校車(chē)運(yùn)營(yíng)公司，教育委員會(huì)規(guī)定行車(chē)路線，學(xué)區(qū)和學(xué)校負(fù)責(zé)制定校車(chē)運(yùn)行規(guī)則和日常安全監(jiān)督。因此，美國(guó)校車(chē)委員會(huì)試圖協(xié)調(diào)這些部門(mén)并整合相關(guān)職能，統(tǒng)籌全國(guó)校車(chē)管理。英國(guó)的做法同樣呈現(xiàn)出“一元化管理”趨勢(shì)，2009年以后，內(nèi)閣大臣指定5人組成“校車(chē)委員會(huì)”，負(fù)責(zé)監(jiān)控全國(guó)校車(chē)運(yùn)營(yíng)和管理情況并定期向內(nèi)閣大臣匯報(bào)，該委員會(huì)還有權(quán)提出對(duì)相關(guān)法案條款的修改建議。

    健全校車(chē)安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)

    健全的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系是校車(chē)安全管理順利推行的基礎(chǔ)?？傮w而言，發(fā)達(dá)國(guó)家的校車(chē)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系具有統(tǒng)一協(xié)調(diào)、配套性強(qiáng)、易于操作、及時(shí)更新等特點(diǎn)。

    在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，校車(chē)是一種具有法律基礎(chǔ)的制度。美國(guó)《教育法》規(guī)定，所有美國(guó)兒童須接受12年義務(wù)教育，其中“免費(fèi)乘坐校車(chē)”便是義務(wù)教育的重要內(nèi)容。從20世紀(jì)60年代中期開(kāi)始，美國(guó)實(shí)施了強(qiáng)制性的乘校車(chē)上下學(xué)制度，聯(lián)邦政府基于最低安全標(biāo)準(zhǔn)制定了全國(guó)通用的校車(chē)安全規(guī)章。由于公共教育的職責(zé)主要由州和地方政府承擔(dān)，其在聯(lián)邦政府基本規(guī)章的基礎(chǔ)上制定出細(xì)化且更加嚴(yán)格的規(guī)則。迄今，聯(lián)邦政府和各州為校車(chē)制定的法律法規(guī)總計(jì)有500項(xiàng)之多，部分城市和學(xué)區(qū)也制定了各自的規(guī)章，內(nèi)容主要涉及校車(chē)的類(lèi)型與安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、校車(chē)的安全標(biāo)志與裝置、校車(chē)的運(yùn)營(yíng)管理、校車(chē)的通行規(guī)則等4大方面。加拿大各省都有一系列法律和規(guī)章保障校車(chē)安全。例如安大略省通過(guò)審查、評(píng)級(jí)、年檢、抽查等方式，確保校車(chē)運(yùn)營(yíng)商規(guī)范運(yùn)營(yíng)，并將校車(chē)安全運(yùn)營(yíng)評(píng)級(jí)結(jié)果直接向公眾、客戶(hù)、金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)公開(kāi)。英國(guó)政府于2009年頒布了《校車(chē)(安全)法》，試圖通過(guò)對(duì)車(chē)輛設(shè)計(jì)、駕駛員要求、學(xué)校責(zé)任等方面進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，來(lái)保證校車(chē)的安全性，從而提高校車(chē)吸引力。在德國(guó)，中小學(xué)生的交通安全問(wèn)題屬地方管轄范圍，如巴伐利亞州在上世紀(jì)70年代就通過(guò)了《就學(xué)免費(fèi)交通法》，還專(zhuān)門(mén)制定了《學(xué)生就學(xué)交通條例》。

    標(biāo)準(zhǔn)是現(xiàn)代政府監(jiān)管的重要手段，在校車(chē)安全管理中也體現(xiàn)得淋漓盡致。美國(guó)擁有國(guó)際上最完善的校車(chē)標(biāo)準(zhǔn)。早在1939年，美國(guó)政府就規(guī)定校車(chē)一律涂刷最醒目的黃色。近年來(lái)，美國(guó)交通部頒布了36項(xiàng)適用于校車(chē)的安全標(biāo)準(zhǔn)，包括車(chē)體結(jié)構(gòu)、防傾覆保護(hù)、制動(dòng)裝置等。在這樣的高標(biāo)準(zhǔn)下，美國(guó)校車(chē)由專(zhuān)業(yè)廠商制造，質(zhì)量高，造價(jià)昂貴，有“客車(chē)的設(shè)施、卡車(chē)的骨架”之稱(chēng)。例如《學(xué)童客車(chē)翻滾保護(hù)》要求，校車(chē)頂部必須有足夠的強(qiáng)度，目的是減少校車(chē)在翻車(chē)事故中由于頂部塌陷而導(dǎo)致的學(xué)生傷亡。最近幾年，美國(guó)的校車(chē)標(biāo)準(zhǔn)仍在不斷改進(jìn)和提高，雖然外觀不變，但車(chē)內(nèi)卻增加了衛(wèi)星定位與互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、兒童座位監(jiān)控系統(tǒng)，以便全程監(jiān)控車(chē)輛行駛情況。加拿大校車(chē)經(jīng)過(guò)科學(xué)研究和特殊設(shè)計(jì)，堅(jiān)固程度高于任何其他車(chē)輛，且根據(jù)學(xué)生特點(diǎn)特別增加了防撞、阻燃保護(hù)和其他安全措施，例如通過(guò)縮小座位間距、調(diào)高座椅靠背有效減少撞擊產(chǎn)生的沖擊力，從而保護(hù)乘車(chē)學(xué)生安全。俄羅斯在1998年就制訂并實(shí)施《運(yùn)送青少年汽車(chē)技術(shù)要求》的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并于2003年和2007年兩度對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂。該標(biāo)準(zhǔn)的第四部分對(duì)校車(chē)載重、乘客座位設(shè)置、座位尺寸和朝向、車(chē)門(mén)規(guī)格、安全指標(biāo)等作了詳細(xì)規(guī)定，還要求校車(chē)最高車(chē)速不能超過(guò)每小時(shí)60公里。

    強(qiáng)化校車(chē)安全運(yùn)營(yíng)保證體系

    校車(chē)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)交通、財(cái)政、監(jiān)管等一系列配套政策，強(qiáng)化校車(chē)安全運(yùn)營(yíng)保證。

    路權(quán)優(yōu)先。根據(jù)經(jīng)合組織的報(bào)告，從1980年到2003年，經(jīng)合組織成員國(guó)在公路上死亡的兒童超過(guò)10萬(wàn)人，其中美國(guó)、新西蘭、韓國(guó)等兒童交通事故死亡率較高。針對(duì)嚴(yán)峻的形勢(shì)，絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家確立了“校車(chē)路權(quán)優(yōu)先”原則。美國(guó)50個(gè)州大部分明確規(guī)定了校車(chē)的優(yōu)先權(quán)，在校車(chē)?？?、學(xué)生上下校車(chē)時(shí)，任何車(chē)輛必須停在離校車(chē)6米以外的地方。美國(guó)各州《駕駛員手冊(cè)》的扉頁(yè)都有一段用紅色大號(hào)字體印刷的警示語(yǔ)：“孩子的生命安全超過(guò)一切財(cái)富！”。在加拿大的很多省，超越校車(chē)是嚴(yán)重違反交通法規(guī)的行為，會(huì)被處以罰款、扣分甚至監(jiān)禁等處罰。日本人認(rèn)為，校車(chē)不僅是一種安全的交通工具，也有利于確保孩子在上下學(xué)路途上免受犯罪分子和交通肇事的侵害，因此必須全力保護(hù)。德國(guó)嚴(yán)格要求校車(chē)在規(guī)定車(chē)位停車(chē)，并在進(jìn)出車(chē)站時(shí)做出明顯的燈光示意，此時(shí)其余車(chē)輛一律不準(zhǔn)超越校車(chē)。韓國(guó)《道路交通法》賦予校車(chē)可以使用公共汽車(chē)專(zhuān)用線路的權(quán)利。沒(méi)有明確標(biāo)志的車(chē)道，校車(chē)可以?xún)?yōu)先通行。其還將幼兒園、小學(xué)、殘疾人學(xué)校、保育所等處劃為“兒童保護(hù)區(qū)”，車(chē)輛在通過(guò)時(shí)車(chē)速不得超過(guò)30公里。

    財(cái)力保障。美國(guó)中小學(xué)校車(chē)的資金主要通過(guò)發(fā)行市政債券來(lái)籌集，此外各級(jí)政府財(cái)政對(duì)校車(chē)產(chǎn)業(yè)給予補(bǔ)貼。據(jù)測(cè)算，美國(guó)政府每年要為1名正常兒童坐校車(chē)支付520美元，為特殊兒童支付2400美元。英國(guó)政府于2000年進(jìn)行大規(guī)模校車(chē)改革，每年投入1億英鎊制造高質(zhì)量校車(chē)并改善校車(chē)服務(wù)。該國(guó)法律還規(guī)定，所有兒童不論是否參加保險(xiǎn)，登上校車(chē)后就無(wú)需承擔(dān)任何安全事故損失。在加拿大，校車(chē)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自教育撥款。首都渥太華教育局每接收一個(gè)孩子入學(xué)，就會(huì)從省里得到每學(xué)年1萬(wàn)多加元(約合人民幣6萬(wàn)多元)的教育經(jīng)費(fèi)。教師工資、學(xué)校教具以及租用校車(chē)的費(fèi)用都來(lái)自這筆經(jīng)費(fèi)，租車(chē)費(fèi)用由教育局直接支付給校車(chē)公司。日本公立學(xué)校的校車(chē)完全由公共財(cái)政出資，學(xué)生免費(fèi)乘坐；私立學(xué)校的校車(chē)有的免費(fèi)，有的收取車(chē)費(fèi)。2006年至2008年，俄羅斯聯(lián)邦政府預(yù)算為實(shí)施“農(nóng)村校車(chē)計(jì)劃”投入30億盧布(約合人民幣6億元)，購(gòu)置了4800輛校車(chē)，該項(xiàng)目已使13.6萬(wàn)以上的農(nóng)村學(xué)生免費(fèi)乘坐校車(chē)。

    嚴(yán)格準(zhǔn)入。安全生產(chǎn)理論認(rèn)為，司機(jī)是影響道路交通安全的重要因素，因此各國(guó)嚴(yán)把校車(chē)司機(jī)準(zhǔn)入關(guān)。美國(guó)的校車(chē)司機(jī)都是經(jīng)過(guò)特別挑選的專(zhuān)業(yè)司機(jī)，且多為細(xì)心謹(jǐn)慎的女性。相關(guān)法律規(guī)定，一個(gè)司機(jī)如果在4年內(nèi)罰單超過(guò)3張，就沒(méi)有資格當(dāng)校車(chē)司機(jī)。加拿大法律明確規(guī)定了校車(chē)須滿(mǎn)足的條件：年齡不得低于21歲；必須有年度健康證明，包括視聽(tīng)測(cè)試結(jié)果；有文件證明其本人沒(méi)有危及駕駛安全的問(wèn)題；駕駛記錄令人滿(mǎn)意；無(wú)犯罪記錄。在法國(guó)，校車(chē)司機(jī)必須通過(guò)嚴(yán)格的駕駛考試，擁有省級(jí)校車(chē)駕駛證才能上崗。法國(guó)的校車(chē)司機(jī)工會(huì)網(wǎng)站把行車(chē)安全放在員工培訓(xùn)的首位，促使司機(jī)提高服務(wù)質(zhì)量。日本校車(chē)司機(jī)很少有年輕人和老人，大都是經(jīng)驗(yàn)豐富且體力充沛的中年人。

    總體而言，發(fā)達(dá)國(guó)家在長(zhǎng)期實(shí)踐中建立起相對(duì)完善的校車(chē)安全保障體系，包括優(yōu)越的硬件條件、嚴(yán)格的安全標(biāo)準(zhǔn)、完善的管理措施和科學(xué)的人力安排，并取得了良好的政策績(jī)效。在美國(guó)，校車(chē)的安全系數(shù)是家庭轎車(chē)和公共汽車(chē)的40倍。校車(chē)事故發(fā)生率是所有交通工具中最低的，百萬(wàn)公里事故發(fā)生率僅為0.01，火車(chē)是0.04，飛機(jī)是0.06，其他公路車(chē)輛是0.96。加拿大安全議會(huì)的網(wǎng)站顯示，加拿大近年與校車(chē)有關(guān)的死亡事故為零。此外，校車(chē)的廣泛使用還達(dá)到了緩解城市交通壓力、保護(hù)環(huán)境、增加就業(yè)的目的，可謂一舉多得。

    改進(jìn)我國(guó)校車(chē)運(yùn)營(yíng)和安全管理的對(duì)策

    客觀地說(shuō)，我國(guó)校車(chē)運(yùn)營(yíng)和管理起步較晚，歷史欠賬過(guò)多，目前存在諸多問(wèn)題：一是車(chē)體本身不達(dá)標(biāo)帶來(lái)事故隱患，二是普遍超載導(dǎo)致事故嚴(yán)重，三是司機(jī)素質(zhì)較低導(dǎo)致事故頻發(fā)，四是立法空白和監(jiān)管不力。建立健全校車(chē)運(yùn)營(yíng)和安全管理制度是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的任務(wù)，必須深入調(diào)查研究，制定階段性發(fā)展規(guī)劃。我們一方面要著力解決校車(chē)安全存在的突出問(wèn)題，另一方面要避免因噎廢食，尤其是不能因矯枉過(guò)正而給中小學(xué)生和學(xué)前幼兒上下學(xué)帶來(lái)新的不便。當(dāng)前要重點(diǎn)做好以下工作。

    完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)

    建立校車(chē)安全管理的長(zhǎng)效機(jī)制是解決問(wèn)題的根本舉措，而不能僅僅在重特大事故發(fā)生后開(kāi)展“政治運(yùn)動(dòng)式”的安全大排查。溫家寶總理指出，國(guó)務(wù)院已經(jīng)責(zé)成有關(guān)部門(mén)迅速制訂《校車(chē)安全條例》，抓緊完善校車(chē)標(biāo)準(zhǔn)，并建立相應(yīng)管理制度。正在研究制定的《校車(chē)安全條例》應(yīng)當(dāng)有幾項(xiàng)重要任務(wù)，一是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，確定校車(chē)的優(yōu)先路權(quán)，例如校車(chē)可占用公交車(chē)道、普通社會(huì)車(chē)輛避讓校車(chē)、校車(chē)?？繒r(shí)禁止貼近超越。二是建立校車(chē)日常監(jiān)督檢查制度，明確“地方政府負(fù)總責(zé)，部門(mén)各負(fù)其責(zé)，運(yùn)營(yíng)者是第一責(zé)任人”的機(jī)制。三是提高國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)專(zhuān)用中小學(xué)生校車(chē)的座椅、安全帶、標(biāo)志和駕駛員等方面作出明確規(guī)定。

    要明確監(jiān)管職責(zé)

    校車(chē)運(yùn)營(yíng)管理牽涉到教育、交通、公安、安監(jiān)等部門(mén)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的疏漏都可能帶來(lái)安全隱患。當(dāng)前，學(xué)校提供校車(chē)、家長(zhǎng)租用社會(huì)車(chē)輛、政府與企業(yè)合作提供校車(chē)等多種校車(chē)運(yùn)營(yíng)方式并存，各部門(mén)尚無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效政策協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)分割管理狀態(tài)。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，校車(chē)管理最終要走向“一元化”。為此，中央要做好頂層設(shè)計(jì)，建立校車(chē)運(yùn)營(yíng)和管理的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；地方要完善工作機(jī)制，建立“勤協(xié)調(diào)、快補(bǔ)位、有兜底”的聯(lián)席會(huì)議制度。此外，隨著政府財(cái)政投入的增加和校車(chē)數(shù)量的增長(zhǎng)，科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制也亟待建立。

    創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制

    根據(jù)教育部的測(cè)算，全國(guó)中小學(xué)配齊校車(chē)的費(fèi)用大約需要4500億元，每年運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用超過(guò) 1500億元。這些資金若完全依靠政府財(cái)政投入，必然會(huì)給各級(jí)政府帶來(lái)巨大壓力，因此必須尋求機(jī)制創(chuàng)新。溫家寶總理指出，做好校車(chē)工作所需資金由中央和地方財(cái)政分擔(dān)，多方籌集。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)告訴我們，校車(chē)運(yùn)營(yíng)可采取政府直接提供、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府財(cái)政補(bǔ)貼等多種途徑。這就啟示地方政府解放思想、轉(zhuǎn)變職能，因地制宜地進(jìn)行校車(chē)運(yùn)營(yíng)和管理方式創(chuàng)新。例如，有條件的地方可探索“教育交通券”模式，將選擇權(quán)交給學(xué)生和家長(zhǎng)，促使服務(wù)提供者提高效率，政府則騰出精力進(jìn)行監(jiān)管。此外，鑒于農(nóng)村與城市、城市內(nèi)部學(xué)生家庭分布密集度的差異，可以在一定區(qū)域內(nèi)打破不同學(xué)校之間甚至中小學(xué)和幼兒園之間的界限，統(tǒng)籌使用校車(chē)資源，合理安排運(yùn)行路線和?？空军c(diǎn)。不妨借鑒美國(guó)馬里蘭州的做法，嘗試實(shí)行中小學(xué)錯(cuò)峰上下學(xué)，校車(chē)先載高中生，再接初中生，最后把小學(xué)生送到學(xué)校，從而提高校車(chē)?yán)眯?，降低運(yùn)營(yíng)成本。