“十三五”期公路客運行業(yè)需要圍繞“人便于行”這一中心目標，一方面體現(xiàn)公平、共享發(fā)展，增加并提升農(nóng)村地區(qū)普惠均等的基本公共客運服務(wù)供給;另一方面體現(xiàn)效率、創(chuàng)新發(fā)展，推動城際、城鄉(xiāng)公路客運整合發(fā)展、融合發(fā)展和綠色發(fā)展。

　　公路客運作為一直在全社會旅客運輸中占主導(dǎo)地位的運輸方式，近年來在高鐵、民航等其他客運方式快速發(fā)展，以及私家車出行日益盛行的大環(huán)境下，無論公路客運量、公路旅客周轉(zhuǎn)量統(tǒng)計數(shù)據(jù)，還是傳統(tǒng)的班線客運組織模式，都受到了明顯沖擊，并面臨嚴峻挑戰(zhàn)。在全社會客運市場供給結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整和優(yōu)化，以及“互聯(lián)網(wǎng)+便捷交通”蓬勃發(fā)展的大趨勢下，公路客運如何找準市場、調(diào)整思路、創(chuàng)新發(fā)展，成為公路客運實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，也是公路客運行業(yè)供給側(cè)改革的重要任務(wù)。

　　一、公路客運面臨主要問題

　　部分地區(qū)中長途城際公路客運降幅明顯。

　　受城際間高鐵客運、民航客運的快速發(fā)展，以及私家車出行日益盛行的影響，近年來公路客運量尤其是與高速鐵路平行的中長途城際公路班線客運量受到巨大沖擊。我國東中部地區(qū)部分省份，隨著鐵路客運專線以及城際鐵路、市郊鐵路的不斷建成和投入運營，城際公路班線客運大幅縮水。

　　據(jù)調(diào)研了解，山東省2015年以來的三年春運期間城際公路班線客運量均同比下降20%左右，山西省太原市區(qū)某公路客運站僅2015年旅客發(fā)送量較2014年就下降50%左右，安徽省合肥市2016年春運期間公路客運站旅客發(fā)送量同比下降接近20%。

　　農(nóng)村客運開通難且開通后減班、停班現(xiàn)象顯現(xiàn)。

　　截至2016年底，全國仍有4.6%的建制村、約2.8萬個建制村尚未開通農(nóng)村客運，部分邊遠、貧困地區(qū)人民群眾的基本公共客運出行服務(wù)需求仍然沒有得到滿足。而且，在一些已經(jīng)開通農(nóng)村客運的村莊，受農(nóng)村地區(qū)摩托車、農(nóng)用車、小汽車的發(fā)展，以及農(nóng)村客運票價偏高等因素影響，不少農(nóng)民群眾更多選擇乘用自己的摩托車、農(nóng)用車、小汽車出行，或搭乘、有償合乘他人的摩托車、農(nóng)用車、小汽車出行，進而在很大程度上轉(zhuǎn)移、分擔了農(nóng)村地區(qū)公共客運服務(wù)需求，加大了農(nóng)村客運的開行難度，導(dǎo)致不少地區(qū)開始出現(xiàn)農(nóng)村客運減班、停班現(xiàn)象。農(nóng)村客運“開通難、持續(xù)運營更難”的問題亟需破解。

　　部分綜合客運樞紐(公路客運站)運營效果不理想。

　　近年來，伴隨著高速鐵路的建設(shè)與發(fā)展，各地對高鐵新區(qū)規(guī)劃及主動銜接高鐵客運站的綜合客運樞紐(公路客運站)建設(shè)的積極性空前高漲，公鐵銜接型綜合客運樞紐建設(shè)快速推進。但是：

　　一是受我國新建鐵路客運專線及?？空敬蠖噙h離城市建成區(qū)的牽制，造成近年來不少新建的、主動銜接高鐵客運站的綜合客運樞紐(公路客運站)也普遍遠離城市建成區(qū)，城市居民公路客運出行不甚便利。

　　二是隨著高速鐵路及市際、市郊鐵路的加快建設(shè)，鐵路網(wǎng)絡(luò)及站點覆蓋范圍不斷擴大，單個高鐵客運站的輻射范圍明顯縮小，不少高鐵站到發(fā)客流的輻射范圍已經(jīng)縮小到本市區(qū)甚至本縣域范圍內(nèi)，高鐵客運站本身對公路客運的集散換乘需求很少，不少高鐵客運站主要通過城市公交、出租客運、私家車集散客流即可。

　　三是部分綜合客運樞紐存在不同運輸方式的站場設(shè)施建設(shè)形式綜合，但服務(wù)分割、銜接不暢、各自為政的現(xiàn)象，難以滿足旅客便捷換乘需求。

　　上述三方面原因，造成一些近年來新建的主動銜接高鐵客運站、“高大上”的綜合客運樞紐(公路客運站)出現(xiàn)閑置現(xiàn)象，或者雖已投入使用、但運營效果不理想的現(xiàn)象。

　　部分普通公路客運站開始出現(xiàn)蕭條或閑置。

　　一是不少高鐵客運快速發(fā)展的省份，由于公路班線客運尤其是與高鐵線路平行的中長途城際班線客運量受高鐵客運沖擊影響大幅下挫，造成一些原本主要承擔中長途班線到發(fā)功能的市縣普通公路客運站每天到發(fā)班次明顯減少，普通公路客運站開始出現(xiàn)空蕩蕩、沒人氣、設(shè)施設(shè)備閑置、空間利用不足等蕭條現(xiàn)象。

　　二是近些年來，在政府的大力投入支持下，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站建設(shè)快速推進，而且大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是按照五級及以上客運站標準修建的等級客運站，據(jù)調(diào)查了解，不少省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有等級客運站的比例已經(jīng)超過70%。但是，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站的實際運營情況看，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站選址不合理、進站車輛少等因素影響，不少省份投入運營的鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站僅占建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站總數(shù)的1/3左右，有的甚至更低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站閑置問題突出。

　　二、公路客運需求形勢分析

　　中長途城際公路班線客運需求將繼續(xù)萎縮。

　　根據(jù)《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，“十三五”期我國將在2015年底全國1.9萬km高速鐵路運營里程的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加快完善高速鐵路網(wǎng)，著力貫通、新建多條高速鐵路通道，拓展區(qū)域連接線，全國新增1.1萬km高速鐵路運營里程，到2020年全國高速鐵路運營里程將達到3萬km，覆蓋80%以上的大城市;同時，著力推進城市群城際鐵路網(wǎng)建設(shè)，基本建成京津冀、長三角、珠三角、長江中游、中原、成渝、山東半島城市群城際鐵路網(wǎng)，并建設(shè)其他城市群城際鐵路網(wǎng)主骨架。隨著高速鐵路網(wǎng)不斷完善和城市群城際鐵路網(wǎng)建設(shè)，快速鐵路將覆蓋全國很大部分大中城市，快速鐵路網(wǎng)相對密集的東中部地區(qū)和主要城市群甚至將覆蓋很大一部分縣級城市。

　　可以預(yù)見，將來，快速鐵路客運將憑借其安全、快速、準時的技術(shù)經(jīng)濟優(yōu)勢，在中長途城際客運中發(fā)揮越來越重要的作用;相比之下，中長途城際公路班線客運需求萎縮趨勢仍將持續(xù)，而且波及范圍隨著高速鐵路網(wǎng)絡(luò)的拓展還將進一步擴大，這也是中長途城際客運市場結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、回歸理性的必然結(jié)果。

　　個性化、定制式、真正“門到門”公路客運服務(wù)需求將明顯增加。

　　其一，隨著人們生活水平不斷提高，旅游、休閑、探親、商務(wù)等個性化公路客運出行服務(wù)需求將明顯增加。

　　其二，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+便捷交通”的快速發(fā)展，人們對在線查詢、網(wǎng)絡(luò)預(yù)訂、在線支付、且具有良好用戶體驗、定制式的公路客運服務(wù)需求將明顯增加。

　　其三，隨著高鐵快速客運和民航客運平民化的快速發(fā)展，圍繞高鐵客運站和民航機場的到發(fā)客流，網(wǎng)絡(luò)定制、及時接駁、真正“門到門”的集散性公路客運需求將明顯增加。

　　農(nóng)村客運低票價、普惠化、公交化服務(wù)需求越來越強烈。

　　首先，我國已經(jīng)進入全面建成小康社會決勝階段，農(nóng)村居民對與城市居民平等共享基本公共客運出行服務(wù)的需求越來越強烈;在此基礎(chǔ)上，隨著城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)對外溝通交流的機會和需求明顯增加，農(nóng)民群眾的交通出行頻率顯著提高，農(nóng)村居民對與城市居民平等共享安全、便捷、經(jīng)濟、公交化的公共客運出行服務(wù)需求越來越強烈。

　　三、公路客運發(fā)展思路與方向

　　“十三五”期既是全面建成小康社會的決勝階段，也是綜合客運結(jié)構(gòu)回歸理性、加速調(diào)整優(yōu)化和互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云平臺等信息技術(shù)快速發(fā)展的重要時期。公路客運行業(yè)需要圍繞“人便于行”這一中心目標，一方面體現(xiàn)公平、共享發(fā)展，增加并提升農(nóng)村地區(qū)普惠均等的基本公共客運服務(wù)供給;另一方面體現(xiàn)效率、創(chuàng)新發(fā)展，推動城際、城鄉(xiāng)公路客運整合發(fā)展、融合發(fā)展和綠色發(fā)展;同時，深入剖析公路客運和居民出行的切實服務(wù)需求，實事求是、因地制宜，有效推進公路客運站點建設(shè)。

　　1.堅持共享發(fā)展，提升農(nóng)村基本公共客運服務(wù)水平。

　　首先，因地制宜，靈活探索適合不同區(qū)域特點的農(nóng)村客運組織模式，著力實現(xiàn)農(nóng)村基本公共客運服務(wù)供給全覆蓋。對于一些客源分散、客流量小的冷僻線路，改變現(xiàn)有“定線、定班、定點”的農(nóng)村客運管理方式，因地制宜、靈活采取片區(qū)經(jīng)營(如“一片一企”、“一車多線”)、循環(huán)運行、冷熱線搭配、預(yù)約用車以及開行隔日班、周班、趕集車、學生車等多種運營組織模式，在保障農(nóng)村客運車輛應(yīng)有運輸效率和經(jīng)營效益的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)村客運的通達深度和覆蓋范圍。同時，適應(yīng)城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在保障城鄉(xiāng)客運安全的前提下，逐步推進城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展。對一些客源集中、客流量大的農(nóng)村客運線路，加快推進農(nóng)村客運公交化運營，加密客運班次、縮短發(fā)班時間、增加?？空军c，并統(tǒng)籌城鄉(xiāng)客運服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、整合城鄉(xiāng)客運資源，促進農(nóng)村客運網(wǎng)絡(luò)和城市公交網(wǎng)絡(luò)的合理銜接與有效融合，推動城鄉(xiāng)客運公交化、一體化發(fā)展。

　　在此基礎(chǔ)上，建立和完善農(nóng)村客運財政補貼制度，適當降低農(nóng)村客運票價水平。首先，確立農(nóng)村客運作為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的公益屬性;進而，針對農(nóng)村客運票價高、開通難、開通后留不住的實際問題，各級地方政府應(yīng)逐步將農(nóng)村客運服務(wù)尤其是偏遠、貧困地區(qū)農(nóng)村客運納入地方政府公共服務(wù)范疇，完善基于政府公共財政框架下的農(nóng)村客運公共財政保障制度，將農(nóng)村客運虧損補貼納入地方政府公共財政預(yù)算補貼機制，建立公共財政投入支持農(nóng)村客運發(fā)展的長效機制。基于農(nóng)村客運服務(wù)范圍及事權(quán)劃分與歸屬，地方政府應(yīng)在農(nóng)村客運發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用，建議總體構(gòu)建“分層次、分領(lǐng)域、差別化”的農(nóng)村客運財政補貼政策框架，主要對農(nóng)村客運公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村客運車輛報廢更新與新增購置，農(nóng)村居民優(yōu)待乘車，農(nóng)村客運車輛保險，以及低票價運營虧損等實施財政補貼政策，從而有效降低農(nóng)村客運票價水平，保障農(nóng)村基本公共交通出行服務(wù)供給，促進農(nóng)村客運可持續(xù)發(fā)展。

　　2.堅持創(chuàng)新發(fā)展，推動公路客運同業(yè)整合和上下游融合發(fā)展。

　　首先，適應(yīng)“定線、定點、定班”城際公路班線客運需求明顯受挫，但個性化、定制式、“門到門”公路客運服務(wù)需求不斷增加的新形勢新要求，公路客運行業(yè)應(yīng)加快推進道路客運班線經(jīng)營許可制度改革，擴大企業(yè)在線路運營、車型選擇、站點變更、班次安排、運力調(diào)度、車輛更新等方面的經(jīng)營自主權(quán)。同時，圍繞“旅客出行服務(wù)需求”，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、移動APP等信息技術(shù)，構(gòu)建區(qū)域性客運服務(wù)網(wǎng)絡(luò)定制平臺，并創(chuàng)新公路客運組織模式和運行機制，探索同業(yè)整合、組建線路公司或片區(qū)經(jīng)營公司，開展片區(qū)經(jīng)營、多點接送、多線經(jīng)營等運營組織新模式，提供以“客戶需求為中心”、更靈活、更便捷、更人本化的公路客運服務(wù)。

　　比如，江蘇長運定制客運服務(wù)有限公司作為江蘇省成立的全省首家“互聯(lián)網(wǎng)+道路客運”試點企業(yè)，以旅客需求為導(dǎo)向，按照O2O模式全面開展定制快車、公務(wù)出行、機場接送、定制巴士、校園專線等業(yè)務(wù)，更好地滿足客戶個性化、定制式的出行服務(wù)需求。

　　杭州長運推出“坐大巴送免費上門接送”業(yè)務(wù)，提供線路兩端多點接送服務(wù);以及有些客運企業(yè)依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，通過班次的緊密對接，開展公鐵、空巴“門到門”無縫接駁運輸服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，鼓勵公路客運企業(yè)延伸服務(wù)鏈條，拓展服務(wù)業(yè)務(wù)，加強與上下游業(yè)務(wù)融合發(fā)展。比如，鼓勵公路班線客運拓展旅游集散客運、旅游票務(wù)等業(yè)務(wù)，促進運游融合發(fā)展;鼓勵客運企業(yè)利用客運班車行李艙開展小件快運、電商快遞業(yè)務(wù)，推動“快件上車”，促進公路客運與小件快運、電商快遞融合發(fā)展等。

　　3實事求是、因地制宜，有效推進公路客運站點建設(shè)。

　　務(wù)實綜合客運樞紐(公路客運站)建設(shè)

　　深入分析綜合客運樞紐(公路客運站)建設(shè)需求，主要圍繞旅客換乘需求、方便居民交通出行且方便多種交通出行方式選擇兩個方面，推進綜合客運樞紐(公路客運站)建設(shè)。重點對到發(fā)客流量大、旅客集散輻射范圍大、公鐵等旅客換乘需求量大的主要鐵路客運站，配套建設(shè)相應(yīng)的公路客運站，進而形成主要提供一體化換乘服務(wù)的綜合客運樞紐;另外，從便于居民選擇不同對外交通出行方式的角度出發(fā)，對雖然公鐵等換乘需求量不大、但鐵路等其他方式客運站靠近城區(qū)、便于城市居民對外公路交通出行的鐵路客運站，可以配套建設(shè)相應(yīng)的公路客運站，旨在形成方便提供鐵路、公路等多種對外交通出行服務(wù)的綜合客運樞紐。對于那些公鐵等換乘需求量不大、且鐵路等其他方式客運站遠離城區(qū)、城市居民對外公路交通出行不甚便利的鐵路客運站，建議以配套城市公交、出租客運集散服務(wù)為主，不宜刻意配套建設(shè)與之銜接的中長途公路客運站。

　　分類推動市縣普通公路客運站建設(shè)

　　其一，對于大城市尤其是特大城市，建議結(jié)合主要對外公路通道布局，在對外交通便利、內(nèi)部城市交通銜接順暢的交通樞紐節(jié)點分方向、分散規(guī)劃建設(shè)適度規(guī)模的公路客運站。

　　其二，對于中小城市和縣城，建議結(jié)合城市或縣城主要對外出入口，在對外交通便利、內(nèi)部城市公共交通銜接順暢的主要交通樞紐節(jié)點、相對集聚地規(guī)劃建設(shè)適度規(guī)模的公路客運站。另外，在市縣普通公路客運站工程設(shè)計和建設(shè)過程中，建議堅持簡約、適用的建站原則，充分考慮聯(lián)網(wǎng)售票、網(wǎng)上支付、掃碼識別等新技術(shù)應(yīng)用將明顯減少公路客運站售票廳(窗口)、候車(室)的服務(wù)需求及建設(shè)規(guī)模，著力構(gòu)建與城市規(guī)劃建設(shè)相匹配、與城市公共交通有效銜接、居民交通出行便利、能力適應(yīng)、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的市縣普通公路客運站系統(tǒng)。

　　因地制宜推動鄉(xiāng)村客運站點建設(shè)

　　重點推進具有多條農(nóng)村客運(或城鄉(xiāng)公交)始發(fā)班線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站(或城鄉(xiāng)公交首末站)建設(shè)，并根據(jù)始發(fā)班線及進站待班車輛的數(shù)量，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站建設(shè)規(guī)模，不必強求全都建設(shè)等級客運站，重點解決進站待班車輛停放和旅客候車與發(fā)車安全問題;對于沒有農(nóng)村客運(或城鄉(xiāng)公交)始發(fā)班線、僅是農(nóng)村客運(或城鄉(xiāng)公交)中途停靠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建議在方便旅客安全上下車的合適位置、建設(shè)簡易的鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民停靠站;同時，在保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站客運服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站與運政、郵政、快遞、商務(wù)(供銷)的融合發(fā)展，建設(shè)集客運、物流、商貿(mào)、郵政、快遞、供銷等多種服務(wù)功能于一體的綜合服務(wù)站。對于村級?？空军c建設(shè)，主要圍繞群眾交通出行過程中遮陽、避雨及安全等車、下車的服務(wù)需求，結(jié)合農(nóng)村居民的分布與出行習慣，合理建設(shè)相應(yīng)的村級?？空军c(包括候車亭牌);同時，統(tǒng)籌考慮站點建設(shè)與運行維護，加強農(nóng)村客運村級?？空军c與農(nóng)村商店、醫(yī)務(wù)站的共享利用，盡量做到既便民、惠民，又易維護、可持續(xù)。