黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的要求實(shí)行“五個(gè)統(tǒng)籌”重大決定中，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為新時(shí)期打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的“金鑰匙”。在這個(gè)大背景下，農(nóng)村客運(yùn)與城市公交二元分割的客運(yùn)市場(chǎng)如何發(fā)展，做好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的先行官，已成為道路運(yùn)輸業(yè)內(nèi)人土的關(guān)注焦點(diǎn)，也是擺在各級(jí)行業(yè)管理部門面前的新課題。浙江省嘉興市朝著城鄉(xiāng)公交一體化的方向，進(jìn)行了一些探索，并取得了成功。
一、嘉興市城鄉(xiāng)公交一體化的運(yùn)作模式
簡(jiǎn)單地說(shuō)，城鄉(xiāng)公交一體化就是改革現(xiàn)有客運(yùn)管理模式，打破城市公交與農(nóng)村客運(yùn)：元分割的局面，利用公交化運(yùn)作方式，發(fā)揮客運(yùn)資源效益最大化，以達(dá)到城鄉(xiāng)公交相互銜接、資源共享、布局合理、方便快捷、暢通有序的協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程。嘉興市城鄉(xiāng)公交一體化的運(yùn)作模式是堅(jiān)定六個(gè)原則，實(shí)施六個(gè)統(tǒng)一，構(gòu)筑中心城市—副中心城市—中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村的三級(jí)公交網(wǎng)絡(luò)，建立城鄉(xiāng)公交相互銜接、資源共享、布局合理、方便快捷、暢通有序的客運(yùn)公交網(wǎng)絡(luò)新機(jī)制，達(dá)到村村通公交目標(biāo).
1、堅(jiān)定六個(gè)原則
�、賵�(jiān)定統(tǒng)一協(xié)調(diào)原則。就是要樹(shù)立“大交通、大公交”的理念，打破行政區(qū)域界限，充分發(fā)揮公交資源網(wǎng)絡(luò)化優(yōu)勢(shì)，全市公交一體化工作由交通部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)。
�、趫�(jiān)定公交優(yōu)先原則。就是從城市發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度，把公共交通的建設(shè)、管理放在優(yōu)先位置上，給予政策、資金、土地、技術(shù)的多方扶持，使公交能以暢通的道路、良好的車況、縱橫密集的線網(wǎng)站點(diǎn)，為公眾出行提供更多、更快、更好的服務(wù)。
�、蹐�(jiān)定有序推進(jìn)原則。城鄉(xiāng)公交一體化工作必須妥善解決好原有經(jīng)營(yíng)車主問(wèn)題，對(duì)原有車主應(yīng)根據(jù)線路經(jīng)營(yíng)年限，按自愿原則，通過(guò)收購(gòu)、股份制等進(jìn)行改造，保持政策的連續(xù)性和社會(huì)穩(wěn)定。
④堅(jiān)定便民利民原則。就是要簡(jiǎn)化汽車客運(yùn)站站務(wù)操作手續(xù)，開(kāi)通公交專用通道，實(shí)行旅客上車買票，也可視城市交通及道路狀況在汽車站外始發(fā)。對(duì)始發(fā)站、線路走向、�？空军c(diǎn)設(shè)置要盡量考慮方便群眾、“零距離”換乘。
�、輬�(jiān)定劃區(qū)經(jīng)營(yíng)原則。為確保村村通公交，綜合考慮道路走向、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需求、冷熱線路搭配等因素，將企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍由原先的線路劃定改為區(qū)域劃定，實(shí)現(xiàn)以熱線補(bǔ)冷線，解決支線旅客出行難問(wèn)題。
⑥堅(jiān)定集約化經(jīng)營(yíng)原則。公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)是權(quán)責(zé)明確、產(chǎn)權(quán)明晰、管理科學(xué)的緊密型經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其線路和車輛必須實(shí)行集約化經(jīng)營(yíng)、員工化管理，不得采取掛靠、承包等方式經(jīng)營(yíng)。
2、實(shí)施六個(gè)統(tǒng)一
�、俳y(tǒng)一公交管理體制。由市交通部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)公交一體化工作及行業(yè)管理。
�、诮y(tǒng)—公交發(fā)展規(guī)劃。以建設(shè)城鄉(xiāng)公交一體化為目標(biāo)，由交通主管部門制定公交發(fā)展規(guī)劃。
�、劢y(tǒng)一公交資源配置。通過(guò)服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)或特許經(jīng)營(yíng)兩種方式統(tǒng)一配置公交線路資源。
�、芙y(tǒng)一公交稅費(fèi)政策。對(duì)公交車輛和單位按統(tǒng)一的政策征收稅費(fèi)，并取消車站站務(wù)費(fèi)。
�、萁y(tǒng)—公交運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一執(zhí)行新定的城鄉(xiāng)公交運(yùn)價(jià)。
⑥統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。按“五定、四統(tǒng)一、兩保”(定線路、定班次、定時(shí)間、定票價(jià)、定站點(diǎn)，統(tǒng)一排班、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一結(jié)算，統(tǒng)一票價(jià)，保零距離換乘、保安全有序運(yùn)行)的要求規(guī)范運(yùn)行。
二、嘉興市城鄉(xiāng)公交一體化的政策措施
打破城鄉(xiāng)客運(yùn)二元格局，建立城鄉(xiāng)公交一體的客運(yùn)管理模式，關(guān)鍵在于突破政策“瓶頸”，拆除現(xiàn)行政策條條框框樊籬，建立符合城鄉(xiāng)公交發(fā)展的新政策。嘉興市在城鄉(xiāng)公交一體化中根據(jù)“公交優(yōu)先”和“城鄉(xiāng)一體化”兩個(gè)原則，主要制定了以下公交政策。
1、優(yōu)惠交通規(guī)費(fèi)
農(nóng)村客運(yùn)市場(chǎng)存在的高風(fēng)險(xiǎn)、高成本現(xiàn)象一直困擾著高密度、高服務(wù)質(zhì)量的城鄉(xiāng)公交發(fā)展。為鼓勵(lì)和扶持農(nóng)村客運(yùn)班車進(jìn)行城鄉(xiāng)公交化改造，運(yùn)管部門突破原有政策的限制，出臺(tái)了具有全市指導(dǎo)性的公路規(guī)費(fèi)征收意見(jiàn)，給予一級(jí)城鄉(xiāng)公交線路(中心城市至副中心城市)的車輛公路養(yǎng)路費(fèi)和客運(yùn)附加費(fèi)按1／2征收，二級(jí)城鄉(xiāng)公交線路(中心城市到鎮(zhèn))的車輛公路養(yǎng)路費(fèi)和客運(yùn)附加費(fèi)減免1／3；三級(jí)城鄉(xiāng)公交線路(鎮(zhèn)到村)的車輛全免養(yǎng)路費(fèi)和客運(yùn)附加費(fèi)的車輛規(guī)費(fèi)征收優(yōu)惠政策。以19座公交車為例，新的全市城鄉(xiāng)公交車輛規(guī)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)平均下降了1271元，下降幅度達(dá)68.55%。同時(shí)還以公交車輛總數(shù)10%免交規(guī)費(fèi)的機(jī)動(dòng)運(yùn)力配發(fā)給公交企業(yè)，這些為降低票價(jià)及老百姓實(shí)惠奠定了基礎(chǔ)，大大提高了經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行公交化改造的積極性。
2、改革站務(wù)操作，取消站務(wù)費(fèi)
為改進(jìn)城鄉(xiāng)公交經(jīng)營(yíng)模式，按照公交運(yùn)營(yíng)模式，減少排隊(duì)、買票、候車、檢票、上車等繁瑣站務(wù)手續(xù)，全市在城鄉(xiāng)公交一體化推進(jìn)過(guò)程中，對(duì)城鄉(xiāng)公交車輛實(shí)行站務(wù)操作改革，或建設(shè)了與城市公交相銜接的公交總站，進(jìn)行站外始發(fā)，或車站開(kāi)通城鄉(xiāng)公交綠色通道，汽車站不售票，乘客上車買票，大大簡(jiǎn)化了站務(wù)操作，并規(guī)避了原短途客運(yùn)班車票價(jià)中不合理的站務(wù)費(fèi)，降低票價(jià)核算成本，讓利于百姓。同時(shí)對(duì)部分城市站點(diǎn)停靠實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)資源共享，城中和農(nóng)村公交更好地方便了老百姓進(jìn)城返鄉(xiāng)。
3、改革城鄉(xiāng)公交造價(jià)
本著運(yùn)價(jià)與價(jià)值基本相適應(yīng)和體現(xiàn)公共服務(wù)的原則，按嬸城鄉(xiāng)公交一體化的總體要求，在征求各運(yùn)營(yíng)企業(yè)的基礎(chǔ)上，嘉興市出臺(tái)《關(guān)于改革城鄉(xiāng)公交客運(yùn)票價(jià)的通知》，實(shí)行新的城鄉(xiāng)公交票價(jià)政策，取消了原不合理附加部分，大大降低了班車票價(jià)。具體標(biāo)準(zhǔn)為：普通客車基本運(yùn)價(jià)為每人公里0.12元，空調(diào)客車基本運(yùn)價(jià)為每人公里0.16元，以元進(jìn)檔，按站收費(fèi)，普通客車起步基價(jià)1元，空調(diào)客車起步基價(jià)2元。通過(guò)測(cè)算，城鄉(xiāng)公交線路票價(jià)比原有農(nóng)村客運(yùn)班線平均每票下降了1.67元，得到了農(nóng)村百姓的熱烈歡迎。
4、出臺(tái)城鄉(xiāng)公交車輛乘員核定標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)有關(guān)規(guī)定，城鄉(xiāng)公交車輛乘員的核定按城市公交客車核定載客人數(shù)核定�？紤]城市道路與公路的設(shè)計(jì)區(qū)別，目前，嘉興市內(nèi)公交車輛按0.125平方米／人核定，城鄉(xiāng)公交車輛按0.15平方米／人核定，基本做到了城鄉(xiāng)客運(yùn)一體，較好解決了客流高峰運(yùn)力不足的問(wèn)題，提高了企業(yè)改造的積極性。
5、推出解決原經(jīng)營(yíng)者和車輛的處理辦法
根據(jù)農(nóng)村客運(yùn)市場(chǎng)現(xiàn)狀，為確保原經(jīng)營(yíng)者平穩(wěn)過(guò)渡，保持社會(huì)穩(wěn)定，嘉興因地制宜，對(duì)原經(jīng)營(yíng)者和車輛推出了三種處理辦法，一是繼續(xù)經(jīng)營(yíng)模式，根據(jù)《浙江省道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)權(quán)有期限使用管理暫行辦法》精神，對(duì)通過(guò)服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)方式，重新取得經(jīng)營(yíng)資格的原經(jīng)營(yíng)者和車輛，可繼續(xù)在原線路上按班車運(yùn)行要求與公交同線運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，二是股份制改造模式，由原經(jīng)營(yíng)者按《公司法》自行協(xié)商組建緊密型的股份制企業(yè)，三是公司收購(gòu)模式，由改造主體全額出資收購(gòu)原經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)權(quán)，原經(jīng)營(yíng)者退出客運(yùn)市場(chǎng)，原從業(yè)人員優(yōu)先錄用。
6、建立城鄉(xiāng)客運(yùn)站場(chǎng)建設(shè)機(jī)制，完善公交站場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施
一是科學(xué)規(guī)劃，合理布點(diǎn)。近期計(jì)劃建成市區(qū)城鄉(xiāng)公交樞紐站、準(zhǔn)四級(jí)站、港灣式停靠站、沿途簡(jiǎn)易(招呼)站、終點(diǎn)站回車場(chǎng)等五類站場(chǎng)。二是明確建設(shè)主體和資金籌措渠道。公交站場(chǎng)是公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，嘉興市已明確由按市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)助建成，市級(jí)財(cái)政資金由出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)拍賣所得款中列支。三是新建(改建)公路必須將公交站場(chǎng)建設(shè)納入工程規(guī)劃設(shè)計(jì)之中，建設(shè)資金列入工程建設(shè)資金計(jì)劃，做到公交站場(chǎng)與公路建設(shè)同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步建成、同步驗(yàn)收，以滿足農(nóng)村廣大群眾出行需要。
城鄉(xiāng)公交一體化是對(duì)原有農(nóng)村客運(yùn)管理體制進(jìn)行改革的重大舉措，不僅從根本上解決了農(nóng)村客運(yùn)市場(chǎng)的弊端，整合了客運(yùn)資源，優(yōu)化了運(yùn)力結(jié)構(gòu)，規(guī)范了經(jīng)營(yíng)行為，提高了服務(wù)質(zhì)量，而且打破了城市公交與農(nóng)村客運(yùn)二元分割局面，為全市城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程起到了積極的推動(dòng)作用。
三、城鄉(xiāng)公交一體化的實(shí)踐效果
1、初步理順管理體制，實(shí)現(xiàn)城市資源共享
由于歷史原因，城市公交由建設(shè)部門管理，經(jīng)過(guò)城鄉(xiāng)公交一體化建設(shè)，已將城市公交初步納入交通行業(yè)管理，部分城市道路及站點(diǎn)已向農(nóng)村公交開(kāi)放，更方便農(nóng)村百姓進(jìn)城。
2、優(yōu)化市場(chǎng)主體和運(yùn)力結(jié)構(gòu)
一是經(jīng)過(guò)運(yùn)力置換，收購(gòu)、股份制改造等形式，4個(gè)企業(yè)已退出客運(yùn)市場(chǎng)，組織形式上徹底改變了原有承包或掛靠的經(jīng)營(yíng)方式，走上了集約化經(jīng)營(yíng)模式，組織化程度明顯提升；二是經(jīng)營(yíng)方式吸取城市公交車優(yōu)點(diǎn)，實(shí)施公交化運(yùn)營(yíng)，即車輛循環(huán)，旅客上車買票，途中設(shè)置站點(diǎn)，到站�？浚舷驴驼军c(diǎn)之間不�？康倪\(yùn)營(yíng)方式，原有農(nóng)村客運(yùn)市場(chǎng)出現(xiàn)的“三客”問(wèn)題已基本解決，服務(wù)質(zhì)量明顯提高；三是車型結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，目前321輛城鄉(xiāng)公交中，空調(diào)車116輛，公交車型149輛，占到廠46%，乘車環(huán)境明顯改善。
3、實(shí)行區(qū)域經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)村班線通達(dá)率
在全市58條城鄉(xiāng)公交線路、321輛城鄉(xiāng)公交車中，——級(jí)城鄉(xiāng)公交線路3條，投入60輛空調(diào)公交車，二級(jí)城鄉(xiāng)公交線路有40條、221輛車，三級(jí)城鄉(xiāng)公交線路15條、40輛車，通達(dá)34個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、371個(gè)行政村。通過(guò)城鄉(xiāng)公交化改造，全市新通達(dá)17個(gè)行政村，班車(公交)通達(dá)率達(dá)到80%，大大提高了嘉興市公交通村率，解決了原來(lái)農(nóng)村客運(yùn)班車運(yùn)營(yíng)的弊端。一是通過(guò)劃片經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)企業(yè)可以靈活安排線路走向和車輛數(shù)量，合理安排班次，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營(yíng)，提高車輛使用率，降低運(yùn)營(yíng)成本；二是通過(guò)劃片經(jīng)營(yíng)，可以把熱線的經(jīng)濟(jì)效益彌補(bǔ)冷線，解決客運(yùn)企業(yè)不愿經(jīng)營(yíng)冷線的矛盾；三是農(nóng)村班車通達(dá)率可實(shí)行包干制，實(shí)現(xiàn)村村通公交；四是劃片經(jīng)營(yíng)徹底解決了—條線多家公司經(jīng)營(yíng)的局面，增減運(yùn)力或調(diào)整車型容易。
4、城鄉(xiāng)公交票價(jià)政策，老百姓受到實(shí)惠
新出臺(tái)的運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，取消了原不合理附加部分，大大降低了班車票價(jià)，得到了農(nóng)村百姓的熱烈歡迎。
5、開(kāi)通城鄉(xiāng)公交，綜合效應(yīng)顯著
一是重新贏得了市場(chǎng)份額，據(jù)統(tǒng)計(jì)，客運(yùn)量回升20%左右；二是長(zhǎng)期困擾行業(yè)管理部門的農(nóng)村“黑車”這一毒瘤被根除；三是由于公交競(jìng)爭(zhēng)力提高，出租車回程拉客現(xiàn)象消失了，農(nóng)村客運(yùn)市場(chǎng)秩序明顯好轉(zhuǎn)，四是得到了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的支持，愿意無(wú)償提供土地作停車場(chǎng)，給老百姓辦實(shí)事。
四、實(shí)施城鄉(xiāng)公交一體化的幾點(diǎn)體會(huì)
嘉興城鄉(xiāng)公交一體化在城市公共交通和城鄉(xiāng)公路客運(yùn)管理體制上、思想觀念上、經(jīng)營(yíng)模式和行業(yè)管理政策上取得了較大的突破，主要突出了體制、觀念、政策、運(yùn)行機(jī)制四個(gè)創(chuàng)新：
——在體制創(chuàng)新上，實(shí)行城市公交和城鄉(xiāng)客運(yùn)一家管理，概念上總稱城鄉(xiāng)公交、稅費(fèi)上政策趨同，資源上打破城鄉(xiāng)二元分割，實(shí)行城鄉(xiāng)資源共享。城鄉(xiāng)始發(fā)站場(chǎng)、城市線路走向、上下客�？奎c(diǎn)等切實(shí)體現(xiàn)公共交通優(yōu)先理念。
——在思想觀念創(chuàng)新上，樹(shù)立一城一交，“大交通、大公交”的理念。同時(shí)，城市公共交通作為政府的公共資源，應(yīng)按市場(chǎng)化運(yùn)作理念，適度開(kāi)放公交市場(chǎng)、合理配置資源。
——在政策創(chuàng)新上，貫徹好上級(jí)法律、法規(guī)，開(kāi)拓思路、用好政策，沖破行業(yè)壁壘，讓城鄉(xiāng)公交政策一體化，這是前提條件。牌證政策、規(guī)費(fèi)征收政策、稅收政策、公共資源共享政策等都要突破部門規(guī)定，服務(wù)城市公共交通，推進(jìn)城鄉(xiāng)公交一體化。
——在運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新上，堅(jiān)持公司“集約化經(jīng)營(yíng)、員工化管理”的公車公營(yíng)模式，切實(shí)解決“散、小、多、亂、差”的單車承包租賃這種落后的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。
