——解讀《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見(jiàn)》
2006年12月1日，建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、勞動(dòng)保障部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）�！兑庖�(jiàn)》明確指出，在推動(dòng)公共交通發(fā)展的進(jìn)程中，必須堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)的公共交通發(fā)展方向，并且政府應(yīng)加大對(duì)公交事業(yè)的財(cái)政支持；同時(shí)，《意見(jiàn)》還指出應(yīng)繼續(xù)實(shí)施城市公交低票價(jià)政策。該政策一經(jīng)公布，立刻得到了各方輿論的支持。隨后，北京市政府對(duì)外公布：自2007年1月1日開(kāi)始，實(shí)行票價(jià)最高為四折的公交政策，以最快速度響應(yīng)了《意見(jiàn)》中關(guān)于實(shí)施低票價(jià)的指導(dǎo)意見(jiàn)。北京政府對(duì)四部委文件的及時(shí)反應(yīng)，透視出各地政府對(duì)于公共交通事業(yè)有了重新定位與認(rèn)識(shí)。
眾所周知，城市公共交通是城市的“大動(dòng)脈”，是建設(shè)和諧社會(huì)的重要體現(xiàn)，國(guó)家近些年持續(xù)提高了公共交通的發(fā)展速度與力度。2005年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見(jiàn)的通知》（簡(jiǎn)稱《通知》），確定了公共交通在城市交通中的優(yōu)先地位。由于該政策是在我國(guó)政府對(duì)于公共交通事業(yè)發(fā)展重要性進(jìn)行重新定位時(shí)期出臺(tái)的，沒(méi)有涉及政府在公共交通優(yōu)先發(fā)展中應(yīng)當(dāng)履行的職能以及如何落實(shí)問(wèn)題。而《意見(jiàn)》明確了政府在優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的主導(dǎo)地位，同時(shí)對(duì)于采取何種經(jīng)濟(jì)政策優(yōu)先發(fā)展城市公共交通作出了明文規(guī)定。有專家指出，《意見(jiàn)》很好地體現(xiàn)了以人為本的精神，是一份正確解讀公益事業(yè)運(yùn)作規(guī)律的文件，對(duì)我國(guó)公交行業(yè)的發(fā)展起到了積極促進(jìn)作用。
堅(jiān)持以政府投入為主
眾所周知，城市公共交通是一種運(yùn)輸效率高、單位承載客流大、節(jié)省交通資源的交通方式，在相同的時(shí)間、空間下能夠提供比轎車等交通工具更大的運(yùn)輸能力。據(jù)調(diào)查，一般情況下，一輛公共汽車的運(yùn)力相當(dāng)于小汽車的20至30倍；而要完成相同的運(yùn)輸量，小汽車占用的道路資源則約為公共汽車的3倍。因此，推行公交優(yōu)先有利于城市交通的發(fā)展。
但從過(guò)去公交改革的歷程看，城市公共交通本身具有的公益性特點(diǎn)，使很多城市的公交集團(tuán)在車輛更新中都遇到過(guò)資金不足的尷尬；這也使得大多數(shù)客車企業(yè)在公交市場(chǎng)的拼殺中，都曾遭遇過(guò)賒欠款、分期付款的難題，有些企業(yè)至今仍處于搶占份額賠本還是放棄份額保本的兩難選擇�！兑庖�(jiàn)》的出臺(tái)將有可能使這種現(xiàn)象得到改觀。
《意見(jiàn)》指出，城市公共交通是與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的社會(huì)公益事業(yè)，而且重點(diǎn)指出城市公共交通的投入要堅(jiān)持以政府投入為主，城市公共交通發(fā)展要納入公共財(cái)政體系，建立健全的城市公共交通投入、補(bǔ)貼和補(bǔ)償機(jī)制�！兑庖�(jiàn)》還規(guī)定，地方人民政府要對(duì)車輛和設(shè)施裝備的配置、更新給予必要的資金和政策扶持。有專家說(shuō)，更換新車由政府買單的規(guī)定，不僅明確了政府職責(zé)，同時(shí)對(duì)公交車生產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展起到了積極作用，公交車銷售叫好不叫座的發(fā)展窘境也可能因此得到解決。
在公共交通發(fā)展建設(shè)過(guò)程中，換乘樞紐的建設(shè)資金投入也曾是困擾公共交通發(fā)展的一大筆開(kāi)支，不僅長(zhǎng)途汽車站的換乘樞紐需要很大一筆開(kāi)支，公交中轉(zhuǎn)站也需要很大的建設(shè)費(fèi)用。面對(duì)這一問(wèn)題，《意見(jiàn)》中指出，地方政府要加大對(duì)城市公共交通事業(yè)的資金投入力度，要對(duì)綜合換乘樞紐、場(chǎng)站建設(shè)給予必要的資金和政策扶持。為了使市民享受到更方便的城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，《意見(jiàn)》還鼓勵(lì)開(kāi)拓多元化投資渠道，在地方公共財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，各地要按照市政公用事業(yè)改革的總體要求，鼓勵(lì)社會(huì)資本（包括境外資本）以合資、合作或委托經(jīng)營(yíng)等方式參與城市公共交通投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。
補(bǔ)貼被提上日程
“城市公共交通是公益性事業(yè)，必須實(shí)行低票價(jià)政策，以最大限度吸引客流，提高城市公共交通工具的利用效率�！苯ㄔO(shè)部有關(guān)人士表示。
《意見(jiàn)》指出各地要繼續(xù)實(shí)行城市公共交通低票價(jià)政策�！兑庖�(jiàn)》中稱：城市公共交通是公益性事業(yè)，是城市交通的主要載體，必須實(shí)行低票價(jià)政策，以最大限度吸引客流，提高城市公共交通工具的利用效率。各種城市公共交通方式之間也要建立合理比價(jià)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高整個(gè)城市公共交通系統(tǒng)的運(yùn)行效率。同時(shí)要按照《價(jià)格法》等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，建立健全城市公共交通票價(jià)管理機(jī)制；要在兼顧城市公共交通企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的同時(shí)，充分考慮城市公共交通企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本和居民承受能力，科學(xué)核定城市公共交通票價(jià)；要進(jìn)一步完善城市公共交通票價(jià)聽(tīng)證制度，提高票價(jià)制定的科學(xué)性和透明度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督；對(duì)于實(shí)行低票價(jià)以及月票，老年人、殘疾人、傷殘軍人等減免票政策形成的城市公共交通企業(yè)政策性虧損，城市人民政府應(yīng)給予補(bǔ)貼，并且補(bǔ)貼應(yīng)按月或季度定期及時(shí)撥付到位，不得拖欠或挪用。
近些年，油價(jià)的一再上漲使得本來(lái)不以盈利為目的的公交企業(yè)更加入不敷出，如今這一狀況將得到改善�！兑庖�(jiàn)》中指出成品油價(jià)格調(diào)整影響城市公共交通增加的支出，由中央財(cái)政予以補(bǔ)貼。各級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)貼資金的監(jiān)管，確保補(bǔ)貼資金及時(shí)足額到位。同時(shí)建立規(guī)范的成本費(fèi)用評(píng)價(jià)制度和政策性虧損評(píng)估和補(bǔ)貼制度，對(duì)城市公共交通企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格、規(guī)范的成本費(fèi)用審計(jì)與評(píng)價(jià)制度。定期對(duì)城市公共交通企業(yè)的成本和費(fèi)用進(jìn)行年度審計(jì)與評(píng)價(jià)，在審核確定城市公共交通定價(jià)成本的前提下，合理界定和計(jì)算政策性虧損，并給予適應(yīng)的補(bǔ)貼。城市公共交通企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本必須向社會(huì)公開(kāi)。
一直以來(lái)，公交職工勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作時(shí)間長(zhǎng)、工資待遇低、工作環(huán)境差等問(wèn)題得不到解決，同時(shí)引發(fā)了多種社會(huì)問(wèn)題�！兑庖�(jiàn)》以人為本，要求各級(jí)人民政府、城市公共交通行業(yè)主管部門和城市公共交通企業(yè)應(yīng)高度重視和關(guān)心城市公共交通企業(yè)職工的工作條件和生活狀況。城市公共交通企業(yè)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場(chǎng)價(jià)格合理確定職工的工資水平；勞動(dòng)保障部門要督促城市公共交通企業(yè)認(rèn)真貫徹國(guó)家工時(shí)制度規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)城市公共交通企業(yè)執(zhí)行國(guó)家工時(shí)制度的監(jiān)督檢查，保障職工休息和休假的權(quán)益。
北京：“10-4”將大于6
建設(shè)部的一組數(shù)據(jù)顯示：目前中國(guó)公交出行的分擔(dān)率不足10％，特大城市也僅有20%左右，公交車速已越來(lái)越低，高峰時(shí)平均車速只有10公里／小時(shí)左右；而歐洲、日本、南美等大城市能達(dá)到40%~60%。
《意見(jiàn)》一經(jīng)出臺(tái)，北京公交集團(tuán)及時(shí)做出了降低票價(jià)的反應(yīng)，確定今年1月1日起447條公交線路的票價(jià)實(shí)行在現(xiàn)有基礎(chǔ)上普通卡4折、學(xué)生卡2折的收費(fèi)優(yōu)惠。這就意味著原來(lái)面值最低1元的票價(jià)將降到0.4元，乘客將減少乘車支出。該政策一經(jīng)公示，得到了市民的普遍歡迎。如此快速的反應(yīng)速度，出現(xiàn)在北京并非偶然。北京最早開(kāi)設(shè)BRT，提出讓公交車享有專用道，同時(shí)高水平、大規(guī)模地更新公交客車。隨著2008年奧運(yùn)會(huì)的臨近，北京市交通面臨的壓力更大。面對(duì)著“車多路少”的矛盾，北京市公交出行占市民出行的比例卻僅為29%。為此北京市每年增支40億元，規(guī)劃到2010年前在現(xiàn)有165公里公交專用道基礎(chǔ)上再增285公里的公交專用道網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)降低票價(jià)的優(yōu)惠吸引更多市民選擇公交出行，使市民出行使用公交的比例達(dá)到40%。
北京公共交通控股集團(tuán)的副總經(jīng)理馮幸福在接受記者采訪時(shí)表示，公交優(yōu)先是確保一個(gè)城市交通良性發(fā)展的必然途徑，在北京召開(kāi)中非論壇期間，通過(guò)限制私家車的出行，確保了城市交通的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也比往日大幅度提高了市民的出行速度。為了鼓勵(lì)市民乘坐公交車，北京市政府決定下大力氣降低公交票價(jià)，同時(shí)調(diào)整公交線路，增加公交車輛，以此鼓勵(lì)市民乘坐公交車出行。據(jù)了解，北京市機(jī)動(dòng)車保有量已達(dá)285萬(wàn)輛，為全國(guó)各城市之最，嚴(yán)重的交通擁堵已成為北京迫在眉睫、急待解決的難題。
雖然北京市為公交票價(jià)調(diào)整將增加13億元的財(cái)政支出，公交系統(tǒng)也可能因此減少收益，工作量及管理難度也可能因此加大；但同時(shí)，北京公交降低票價(jià)，方便了市民的正常出行，提高了公眾對(duì)公共交通服務(wù)和政府決策的信心和滿意度，確保了整個(gè)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這又豈能是花重金可以購(gòu)買來(lái)的。另一方面，北京在公交優(yōu)先政策上的表率及示范作用，不僅對(duì)將要召開(kāi)世博會(huì)的上海等大型城市探索公共交通良性運(yùn)轉(zhuǎn)具有指導(dǎo)作用，同時(shí)對(duì)于中小城市的公交改革也將起到一定的指導(dǎo)作用。從這個(gè)角度看，北京公交降價(jià)60%，其意義不僅僅停留在政府簡(jiǎn)單的財(cái)政支出。“10-4＞6”的計(jì)算將從社會(huì)效應(yīng)中得到體現(xiàn)。
